最高法發布《關于適用行政訴訟起訴期限若干問題的解釋》

據最高法4月30日消息，《最高人民法院關于適用行政訴訟起訴期限若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）已于2026年1月12日由最高人民法院審判委員會第1965次會議審議通過，于2026年4月30日發布，自2026年5月1日起施行。

2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議聽取和審議了《最高人民法院關于人民法院行政審判工作情況的報告》，并提出“完善訴訟期限等法律適用規定”的審議意見。經調研發現，目前起訴期限制度尚未形成完整的邏輯體系，法律、司法解釋的規定不夠完善，一些特殊類型案件起訴期限的規定不明確，造成司法實踐法律適用不統一。

據統計，法答網涉及起訴期限問答有2270個，且存在高頻提問和不一致答疑；裁判文書庫中，近五年以超過起訴期限裁定駁回案件約占裁定駁回案件總數的11%。鑒此，經深入調查研究、廣泛征求意見、反復論證完善，最終形成《解釋》，由最高人民法院審判委員會審議通過。

《解釋》共十一條，主要包括十個方面內容。

一是起訴期限與其他起訴條件的銜接。實踐中，有的法院在立案審查時未全面準確理解《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》（法釋〔2015〕8號）精神，造成部分案件“應該立案而未立案”“不該立案卻予以立案”等問題。鑒此，依據行政訴訟法第四十九條、第五十一條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》）第六十三條等規定，《解釋》第一條明確，對符合行政訴訟法第四十九條規定的起訴條件，但超過法定起訴期限的，人民法院在立案階段應裁定不予立案。

二是六個月、最長不超過一年起訴期限的起算點。對于行政機關作出的行政行為，如何確定行政訴訟法第四十六條第一款規定的六個月起訴期限與《行政訴訟法司法解釋》第六十四條第一款規定的最長不得超過一年起訴期限的起算點，實踐中存在分歧。一般情況下，行政機關作出行政行為有相應的法律文書，依法完成送達程序，行政相對人即“知道”或者“應當知道”行政行為，起訴期限應從送達之日起計算；但是，行政機關未制作或者送達法律文書等特殊情況下，則需要結合常理和相關證據才能認定作出行政行為的內容和實施主體，從而具備依法提起訴訟的條件。鑒此，《解釋》明確六個月、最長不得超過一年起訴期限的起算點，從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為的內容和實施主體之日起計算。

三是最長起訴期限的適用條件。行政訴訟法第四十六條第二款規定：“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！睂嵺`中，對該規定中“因不動產提起訴訟的案件”的理解適用不統一，《行政訴訟法司法解釋》第九條第一款等相關規定亦較為原則且缺乏針對性。鑒此，依據民法典第一百一十四條、第二百一十四條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二十八條第一款規定，《解釋》明確因不動產提起訴訟，是指因行政行為導致不動產所有權、用益物權或者擔保物權的設立、變更、轉讓、消滅而直接提起的訴訟。

四是起訴期限的扣除與延長的具體事由及舉證。行政訴訟法第四十八條規定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。公民、法人或者其他組織因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定?！痹摋l規定中關于起訴期限扣除與延長的適用條件較為原則，實踐中做法不統一。鑒此，在廣泛深入調研基礎上，《解釋》明確列舉了扣除起訴期限的五種事由以及延長起訴期限的具體適用條件，以最大程度保護訴權。此外，《解釋》還明確公民、法人或者其他組織主張存在行政訴訟法第四十八條規定不屬于其自身的原因耽誤起訴期限情形的，應當提供相應的證據。

五是錯誤告知起訴期限的處理。行政機關錯誤告知起訴期限有兩種可能：一是行政機關告知的起訴期限長于法定期限的，當事人因此耽誤起訴期限，屬于行政訴訟法第四十八條第一款規定的“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”；二是行政機關告知起訴期限短于法定起訴期限的，屬于侵犯當事人合法權益的情形。鑒此，《解釋》明確公民、法人或者其他組織因行政機關告知的起訴期限長于法定起訴期限導致提起訴訟超過法定期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內；行政機關告知起訴期限短于法定起訴期限的，按照法定期限執行。另外，《解釋》還明確行政法律文書依法需要向不同公民、法人或者其他組織送達但送達時間不同或者告知起訴期限不同的，起訴期限分別計算，但法律、法規、規章另有規定的除外。

六是復議機關復議行為的起訴期限。復議機關復議行為起訴期限的規定散見于行政訴訟法、《行政訴訟法司法解釋》以及行政復議法等不同條文。為便于實踐中理解和適用，依據行政訴訟法第四十五條、行政復議法第三十四條規定，《解釋》明確復議機關作出不予受理決定、駁回申請決定或者復議決定的起訴期限為十五日，從決定書送達之日起計算。法律另有規定的除外。此外，《解釋》還明確復議機關作出上述決定時，應當告知而未告知當事人提起訴訟的權利或者期限的，起訴期限適用《行政訴訟法司法解釋》第六十四條第一款的規定。

七是消極不作為行為起訴期限的起算點。行政訴訟法第四十七條第一款規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定?！?024年1月1日施行的行政復議法第二十三條第一款第三項規定，行政機關存在本法第十一條規定的未履行法定職責情形，申請人應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。為做好上述行政訴訟法規定與行政復議法規定的銜接，進一步明確消極不作為行為起訴期限的起算點，《解釋》明確行政機關對履行法定職責申請既不答復也不履行職責的，公民、法人或者其他組織可以在行政機關接到申請的兩個月后提起訴訟。但是，法律、法規規定應當先向行政機關申請復議或者對行政機關履行職責期限另有規定的，從其規定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟不受前款規定期限的限制。

八是“行政程序重開”案件的處理。行政行為超過起訴期限后，當事人申請“行政程序重開”一般應符合兩個條件：一是有法律、法規、規章特別規定，二是當事人依據法律、法規、規章規定提供了能夠證明行政行為確有錯誤的材料。實踐中，對于當事人申請行政機關重復處理與申請“行政程序重開”的適用條件把握不當，有的錯誤將重復處理行為納入行政訴訟受案范圍并作出實體判決，使起訴期限規定失去制度價值；有的將符合“行政程序重開”條件的作為重復處理行為，錯誤駁回當事人的起訴，不利于保障當事人依法行使訴權。鑒此，《解釋》明確公民、法人或者其他組織申請行政機關更正已超過法定起訴期限的行政行為后，起訴行政機關不履行更正職責的，人民法院依法不予立案，但法律、法規、規章有特別規定的除外。

九是起訴身份信息確有錯誤行政登記的起訴期限。行政登記記載的有關權利人名稱、公民身份號碼等身份信息存在顯而易見的錯誤，客觀上妨礙相關不動產、股權等權利人依法行使權利，如果適用一般起訴期限制度，不利于保護權利人合法權益，有必要作出例外規定。鑒此，《解釋》明確公民、法人或者其他組織有證據證明行政登記記載的有關名稱、公民身份號碼等身份信息確有錯誤并向行政機關申請更正，行政機關在接到申請后拒絕履行更正職責的，公民、法人或者其他組織可以從行政機關拒絕履行更正職責之日起提起訴訟。

十是冒名頂替婚姻登記案件的起訴期限。冒名頂替辦理婚姻登記，由于被冒名頂替者與婚姻登記的另一方當事人客觀上不存在婚姻關系的事實，構成行政訴訟法第七十五條規定的“重大且明顯違法情形”，屬于無效行政行為。對于無效行政行為，理論和實踐通常認為不受起訴期限的限制。因此，《解釋》明確對冒名頂替等利用虛假身份信息辦理的婚姻登記，相關當事人可以自知道或者應當知道婚姻登記之日起提起訴訟。

下一步，最高人民法院將繼續開展深入調研，圍繞理論和實踐中分歧較大的涉起訴期限問題，通過編發指導性案例和入庫參考案例、法答網精選答問等方式，不斷加強對下審判監督指導，統一裁判規則。

文/北京青年報記者 孟亞旭

編輯/倪家寧