《行政法規制定程序條例》專家解讀

★專家解讀文章★

1、完善行政法規制定程序 發揮立法引領推動作用（胡建淼）

2、完善行政法規制定制度機制 加快推進法治政府建設（湛中樂）

3、新修訂的《行政法規制定程序條例》 助推政府立法質效再上新臺階（楊偉東）

完善行政法規制定程序，發揮立法引領推動作用

胡建淼

（中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導師）

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科學立法是全面依法治國的首要環節。黨中央、國務院高度重視立法工作。習近平法治思想為新時代全面依法治國、加強和改進立法工作提供了根本遵循，提出了新的要求。為了提高行政法規質量，更好發揮行政法規規范行政管理、提升服務效能、保障公民權利的作用，對《行政法規制定程序條例》進行修訂，完全必要且意義重大。

修訂《行政法規制定程序條例》，是深入學習貫徹習近平法治思想，全面貫徹落實黨中央決策部署，加強黨對立法工作領導的必然要求。習近平總書記強調，要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法、依法立法。黨的二十屆三中全會要求深化立法領域改革，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，提高立法質量。黨的二十屆四中全會強調加強立法規劃和立法審查，提高立法質量。新修訂的條例明確，制定行政法規應當堅持中國共產黨的領導，進一步加強了黨對立法工作的全面領導。條例規定，制定行政法規應當完整準確全面貫徹新發展理念，統籌發展和安全，注重立法與改革、發展、穩定相協同，注重保障和促進社會公平正義，優化法治化營商環境，服務高質量發展和高水平對外開放，有利于促進立法工作更好服務大局，推進國家治理體系和治理能力現代化。條例規定，對黨和國家工作大局急需、人民群眾迫切期盼，調整范圍單一、有關方面沒有較大爭議的行政法規，應當快速響應，優化工作方式，加快相關立法工作，以不斷創新豐富立法形式，著力增強立法的針對性、實效性和可操作性。條例完善立項要求，明確有關部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，報送實踐所需、立法時機成熟的立項申請，要求國務院法治部門強化立法統籌，結合立法項目的成熟程度、緊迫程度，突出重點領域、新興領域、涉外領域，統籌兼顧擬訂國務院年度立法工作計劃，保證以精準立法為高質量發展注入強大法治動能。條例要求起草行政法規，應當弘揚社會主義核心價值觀，鑄牢中華民族共同體意識，以進一步凝聚人心、匯聚民力，構筑中華民族共有精神家園。條例在堅持以公開為原則的前提下，明確了不公開征求意見的例外情形，為保障國家安全、順利推進相關立法提供了依據。

修訂《行政法規制定程序條例》，是立法適應改革需要，促進法治與改革相協同的重要舉措。改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，二者相輔相成、相伴而生。習近平總書記多次強調，善于運用法治思維和法治方式推進改革，做到重大改革于法有據。2025年11月，習近平總書記對全面依法治國工作作出重要指示，強調要更加注重法治與改革、發展、穩定相協同，更加注重保障和促進社會公平正義。立法在促進法治與改革相協同中發揮基礎性作用。新修訂的條例首次將“兩個更加注重”寫入行政法規，并明確要求制定行政法規應當適應改革需要，引導、推動、規范、保障相關改革。條例完善了立法保障改革的具體制度，要求起草行政法規，應當保障政府履行經濟調節、市場監管、生態環境保護等職能；健全行政法規調整實施制度，明確因改革發展需要調整實施行政法規部分規定的，要及時對調整實施情況進行評估論證，并根據情況修改或者恢復施行有關規定。

修訂《行政法規制定程序條例》，是總結提升實踐經驗，進一步提高行政法規質量、加強法治政府建設的重要抓手。黨中央確定的法治中國建設目標是，到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成。習近平總書記強調，推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破。法治政府建設是一項系統工程，做好政府立法工作是深入推進依法行政、全面建設法治政府的重要內容，首要的是提高行政法規質量。條例施行以來，在規范行政法規制定程序、提高政府立法質效等方面發揮了重要作用。同時，行政法規制定工作出現一些新情況、新問題，實踐積累的行之有效的經驗做法也有待總結上升為法律制度。新修訂的條例，要求堅持科學立法、民主立法、依法立法，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性，有針對性地細化和完善行政法規制定的有關制度程序，為切實提高政府立法質效提供了制度指引。新修訂的條例要求起草部門嚴格執行立法工作計劃，國務院法治部門加強組織協調和督促指導，統籌推進立法工作計劃落實，以強化立法計劃的權威性，保證立法效率。條例完善起草要求，明確起草行政法規應當堅持問題導向，遵循經濟社會發展規律，堅持和發展全過程人民民主，拓展人民群眾有序參與立法途徑，加強立法時機、立法預期實施效果等的評估，并與宏觀政策取向保持一致，注重為基層減負，為提高立法的科學性提供了具體依據。條例加強政府立法審查，規定國務院法治部門應當完善政府立法審查制度，著力提高審查質效。條例根據實踐情況，完善清理工作程序，明確國務院法治部門經報國務院同意組織開展行政法規清理工作，同時規定國務院有關部門可以根據工作需要，提出行政法規清理建議，有效保證清理效率和法治統一。

完善行政法規制定制度機制，加快推進法治政府建設

湛中樂

（北京大學法學院教授、博士生導師）

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《行政法規制定程序條例》（以下簡稱條例）作為立法法的重要配套法規，在規范行政法規制定程序、保證行政法規質量、推進法治政府建設等方面發揮了重要作用。隨著中國式現代化的加速推進，黨的二十屆三中、四中全會對全面依法治國、法治政府建設提出了更高要求，強調加強立法規劃和立法審查。修訂后的立法法也對完善立法體制機制提出了新要求。在此背景下，行政法規制定工作實踐積累的豐富經驗亟待總結提升，以適應全面深化改革與高質量發展的雙重需求。新修訂的條例著力完善具有中國特色的行政法規制定程序有關制度機制，為新時代法治政府建設注入新的強勁動能。

一是完善總體要求，與立法法形成制度合力。條例新增規定，制定行政法規應當“堅持中國共產黨的領導”“遵循立法法確定的指導思想”。該條款的修訂與立法法確定的指導思想和原則的完善相呼應，體現了行政法規制定程序對立法法精神的落實與轉化。首先強調堅持中國共產黨的領導，是因為黨的領導是立法工作的根本保證，只有在黨的領導下，行政法規的制定才能確保正確的政治方向，符合國家的整體利益和人民的根本利益。同時，條例新增要求行政法規的制定應當堅持科學立法、民主立法、依法立法，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性。該條款是將立法法的精神落實到行政法規制定工作中的重要體現，不僅確保了行政法規在制定過程中遵循法治統一原則，還進一步提升了行政法規的質量。通過科學立法，行政法規能夠更好地適應社會發展的需求；通過民主立法，能夠充分反映人民的意愿；通過依法立法，能夠保障行政法規的合法性。增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性，有助于構建更加完善的法律法規體系，提高法律制度實施效果。

二是踐行群眾路線，細化全過程人民民主有關要求。我國的全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，應當持續推進全過程人民民主建設。人民群眾通過多種形式和渠道參與立法，是民主立法的重要途徑，是全過程人民民主的重要體現。條例新增規定，起草行政法規應當堅持和發展全過程人民民主，拓展人民群眾有序參與立法途徑，通過多種方式深入調查研究；起草與經營主體生產經營活動密切相關的行政法規，應當聽取有關企業和行業協會商會的意見。這一規定是問需于民、問計于民的重要途徑，有利于進一步提升群眾參與度，回應各方利益訴求，讓立法能更好地為群眾辦實事、解難題；有利于提升立法公信力，增強公眾對法律法規的認同感，增強其守法自覺；有利于匯聚民智，以民主立法、開門立法促進科學立法、精準立法，讓立法接地氣、有溫度，更好地保障和促進社會公平正義。

三是強化立法計劃統籌落實，更好服務保障黨和國家工作大局。黨的二十屆三中全會再次對加強重點領域、新興領域、涉外領域立法作出重要部署。條例明確國務院有關部門應當貫徹落實黨中央、國務院決策部署，報送實踐所需、立法時機成熟的立項申請，嚴格執行立法工作計劃，落實前置評估機制；國務院法治部門應當結合立法項目的成熟程度、緊迫程度，突出重點領域、新興領域、涉外領域，統籌兼顧擬訂國務院年度立法工作計劃，加強組織協調和督促指導，統籌推進立法工作計劃落實；同時明確，對黨和國家工作大局急需、人民群眾迫切期盼，調整范圍單一、有關方面沒有較大爭議的行政法規，應當快速響應，優化工作方式，加快相關立法工作。這些規定不僅明確了政府立法資源的重點配置領域，而且對急用先行的立法提出了快速響應、加快工作的具體要求，這一系列制度安排有助于將黨的路線方針政策和決策部署轉化為法律規范，將解決人民群眾急難愁盼問題的有力舉措轉化為長效機制，以法治方式統籌發展與安全，通過加強重點、新興、涉外領域立法，不斷完善有關制度機制，以良法固根本、穩預期、利長遠。

四是增強行政法規實施效果，完善配套規定的制定要求。行政法規作為我國法律體系的重要組成部分，其有效實施離不開配套規定的有力支撐。許多行政法規涉及復雜的行政管理事項，需要通過配套規定進一步細化和明確具體的操作流程、標準和要求。條例新增規定，行政法規明確要求對專門事項作出配套的具體規定的，國務院有關部門應當自行政法規施行之日起一年內作出規定。這一期限的設定，為配套規定的制定劃定了明確的時間節點，督促有關部門在規定時間內制定配套規定，有效避免了拖延現象的發生，增強了立法的時效性。該條還要求，國務院有關部門未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向國務院說明情況。這一規定有利于國務院對有關部門的工作進行監督和指導，及時發現和解決存在的問題，避免因配套規定制定不及時而影響行政法規的整體實施效果。這不僅有助于提升行政法規自身的權威性和可操作性，還增強了整個法律體系的協同性和系統性。

新修訂的《行政法規制定程序條例》，助推政府立法質效再上新臺階

楊偉東

（中國政法大學法治政府研究院教授、博士生導師）

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法律是治國之重器，良法是善治之前提。中國特色社會主義進入新時代，法治建設進入全面依法治國階段，對立法質效的要求越來越高。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。新修訂的《行政法規制定程序條例》聚焦提高立法質量這一主題，在堅持科學立法、民主立法和依法立法上下功夫，系統總結行政法規制定工作實踐中行之有效的經驗做法，將其提煉上升為行政法規制定程序中相關制度舉措，持續推進行政法規質量的提高。

一、堅持歷史唯物主義，強調政府立法遵循經濟社會發展規律

政府立法是行政機關通過一定方式向社會供給規則和制度的過程，由立法所確立和構建的制度并非簡單的規則組合，應當是經濟社會發展規律的宣示和呈現。制度代表了一項工作或某一事物運作的原理，它是人們對某一工作或事物進行長期摸索和研究的結晶，往往構成了人們理解和從事某一活動的基礎和根本。包括行政法規在內的立法是探求經濟和社會發展規律的過程，也是將這些規律轉化為制度和規則的過程。

條例此次修訂將一直以來注重遵循和反映經濟社會發展規律的要求明確寫入其中，要求制定行政法規“堅持問題導向，遵循經濟社會發展規律”。這一規定既是世界觀，也是方法論。它既有利于推動運用法治方式將符合經濟社會發展規律的行為要求轉化為法律規范和制度安排，也是督促立法工作者在制定行政法規過程中，充分調查研究，聽取各方意見，集思廣益，積極而充分地探究所規范領域的經濟社會發展規律，從而提升立法的科學性。

二、完善政府立法工作機制，持續提升行政法規質量

完善立法工作機制是提升立法質效的重要保障，優化行政法規制定程序能夠更好統籌立法資源、發揮各方參與者效能，從而增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性。

（一）著力加強政府立法統籌。條例此次修訂新增了國務院有關部門報請立項的要求，規定應當報送實踐所需、立法時機成熟的項目，明確擬訂立法工作計劃的重點為重點領域、新興領域、涉外領域，讓立法更好服務黨和國家工作大局。在此基礎上，條例貫徹落實中央有關決策部署，規定行政法規送審稿前置評估制度，明確起草部門向國務院報送送審稿前，應當送國務院法治部門提出前置評估意見；起草部門應當認真研究處理，并在報送國務院的材料中對前置評估意見研究處理情況作出說明。這一制度設計更好地銜接了行政法規制定的起草環節和審查環節，讓國務院法治部門在起草環節就加強審查把關，有利于與起草部門共同提高行政法規質量。

（二）著力加強評估論證。起草行政法規是行政法規制定程序的重要環節。條例新增了評估論證的要求，明確起草部門應當加強立法時機、立法預期實施效果等的評估，并與宏觀政策取向保持一致，注重為基層減負。在此基礎上，條例完善了報送行政法規送審稿時應當提交的材料，要求修改行政法規的，還應當報送修改前后的對照文本；說明新增風險評估及防范應對措施的內容；全面列出有關材料的清單，新增依據的黨的路線方針政策和決策部署，擬設定、取消或者調整行政許可、行政強制措施的論證材料，有關評估報告等內容。這一規定不僅反映了立法工作的復雜性，也突顯了立法工作的專業性。立法工作需要分析研究海量數據、情況、意見，需要有關機關、組織、人民群眾共同參與，需要經過充分的論證評估，正是這一系列不厭其“繁”的工作，才能更好地實現以良法促善治。

（三）著力加強政府立法審查。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對加強政府立法審查作出重要決策部署，黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確要求加強立法規劃和立法審查。此次修訂深入貫徹落實黨中央決策部署，規定國務院法治部門應當完善政府立法審查制度，著力提高審查質效。這一規定看似簡短，但結合條例的審查章節，以及整個條例的內容來看，實則內涵豐富。審查工作是承前啟后的重要立法環節，需要從是否嚴格貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，是否保障政府履行有關職能、符合優化協同高效原則、切實保障群眾合法權益、遵循經濟社會發展規律等方面審查起草工作，更需要修改完善形成切實有效的行政法規草案提請國務院審議。可見，完善制度機制提高審查質效，是實現高質量立法極為重要的抓手。

三、堅持法治與改革相協同，更好保障促進改革

改革與法治，是當代中國的兩大時代主題。黨的十八大以來，我們充分總結和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經驗，明確提出要正確處理改革與法治的關系。習近平總書記形象而深刻地指出，“‘改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪’，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治”。

此次條例修訂貫徹落實黨中央決策部署，總結成熟經驗做法，豐富完善了有關規定。一是在總則中明確總體要求，規定應當注重立法與改革、發展、穩定相協同，制定行政法規應當適應改革需要，引導、推動、規范、保障相關改革。二是進一步細化完善暫時調整或暫時停止適用行政法規部分規定后續事宜的處理，要求對于暫時調整或暫時停止適用行政法規部分規定的，國務院有關部門應當會同相關地方人民政府對行政法規調整實施情況及時進行評估論證。經評估論證后，分兩種情形進行處理：對實踐證明可行，需要修改有關行政法規的，按立法程序辦理；對實踐證明不宜調整，需要恢復施行行政法規有關規定的，由國務院有關部門報請國務院決定。三是完善行政法規清理工作程序，規定國務院法治部門經報國務院同意，組織開展行政法規清理工作，國務院有關部門可以根據工作需要，提出行政法規清理建議。這一系列規定，有效保障了在法治軌道上進一步全面深化改革，推進改革和法治相統一，確保重大改革于法有據，及時把改革成果上升為法律制度。

文章來自“司法部”公眾號，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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