作者：余飛

01

官方發布文件

5月22日，國務院發布了一份重磅文件《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》。

這是一份順應人口新格局的文件。

文件明確提出的總目標是：

由常住地提供基本公共服務，逐步消除基本公共服務與戶籍掛鉤因素，促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，對提升城鎮化質量、釋放國內需求潛力、構建新發展格局具有重要意義。為推行常住地提供基本公共服務，促進基本公共服務均等化水平明顯提升，有力支撐深入實施以人為本的新型城鎮化戰略。

一言以蔽之，就是要逐步推動常住人口與戶籍人口同權。

具體會如何做呢？文件核心的幾個做法如下：

1、隨遷子女義務教育公辦學位比例鞏固提升，轉學保障。對暫時無法保障義務教育階段公辦學位的隨遷子女，常住地政府切實落實購買學位責任，減輕隨遷子女家庭的教育支出負擔。

2、 學前、高中階段教育納入常住地服務范圍，可在常住地參加中考、高考。

3、全面取消就業地參保戶籍限制。農民工、靈活就業、新業態人員可在就業地參保。

4、養老、醫保關系順暢轉移接續。持居住證可參加城鄉居民醫保，異地就醫直接結算。

5、未落戶人員同等享受就業援助、創業扶持。未落戶人口逐步納入養老、救助、助殘、兒童關愛等兜底服務

6、按常住人口+服務半徑配置學校、醫院、保障房等設施。

7、財政轉移支付、建設用地指標與常住人口掛鉤。

具體做法是對總目標的細分，依舊可以用一句話總結，就是總目標強調的常住人口與戶籍人口同權，包含教育同權、醫療同權、就業保障同權、養老同權等。

盡管文件強調的是“逐步消除”，但依舊讓底層流動人員看到了希望，同時也意味著中央層面上，開啟新的頂層設計，打破戶籍對公共服務資源的絕對壟斷。

短期內，戶籍制度還不會取消，但長期來看，本號認為，當所有問題都能做到同權，戶籍制度就會自然而然沒有存在的意義。

這背后，是新的人口形勢與格局。

02

中國人口進入新格局時代

戶籍制度在中國已經延續了兩千多年。

中國古代的戶籍制度，本質上是國家治理工具，核心目的在于征稅、征兵以及服徭役。

今天的戶籍制度則是一套資源配置體系，背后牽涉的，是教育、醫療、住房、社保等公共資源的分配權。

放眼全球，很多曾實行嚴格戶籍管理的國家，后來都逐漸淡化甚至取消了類似制度。但中國之所以始終難以徹底放開，一個關鍵原因在于：

超大人口規模與優質資源供給不足之間的矛盾，長期存在。

新中國成立初期，工業基礎薄弱，城市能夠提供的就業崗位極其有限。

如果大量農村人口同時涌入城市，城市根本無法承接。因此，在計劃經濟時代，戶籍管理被高度強化，城鄉之間形成了明顯邊界。

上世紀60年代，由于城市就業壓力加劇，國家還曾推動知識青年下鄉，以緩解城市人口和就業矛盾，“上山下鄉”也因此成為一代人的集體記憶。

后來，隨著家庭聯產承包責任制推開，中國農村發生巨大變化。農業效率提升后，大量勞動力從土地中釋放出來。

之后，通過農業補貼工業的“剪刀差”模式，中國開啟了原始工業積累，城市工業和市場經濟開始快速擴張，對勞動力的需求急劇增加。

正是在這樣的背景下，80年代中后期開始，戶籍制度逐步松動，人口開始大規模向城市流動。

隨后幾十年，中國城鎮化一路加速，落戶限制不斷降低，城市人口迅速膨脹，城市化率持續攀升。

與此同時，一個非常關鍵的變化是：住房、教育、醫療等核心公共資源，越來越集中在城市。很多家庭想獲得更好的教育、更好的醫療、更好的發展機會，就必須進入城市、留在城市。

某種意義上，過去四十多年的城鎮化，不只是人口向城市集中，更是資源向城市集中，也是大量普通人通過買房完成“城市身份轉換”的過程。

在這一過程中，城市化率不斷提高，房價也一路上漲。

但如今，城鎮化進一步推進，已經遭遇新的瓶頸。

一方面，高房價大幅提高了進城成本；另一方面，經濟增速換擋后，就業擴容能力開始下降。僅僅依靠放寬落戶政策，已經很難繼續大幅提升城鎮化率。

因此，這次政策文件除了強調降低落戶門檻之外，也同步提出了教育、醫療、住房、社保等一系列配套改革措施。

因為真正決定人口是否愿意留下來的，從來不只是一個戶口，而是背后的公共服務與生存空間。

更重要的是，中國人口格局已然生變，主要有三點：

第一，人口進入減量時代。

中國人口2021年見頂，2022年開始減少，目前已經四連降。

制圖：城市財經；數據：國家統計局

投射到各地區的結果便是，內地31個地區人口減少數量從2021年的15個增加至去年的24個。

第二，城市化率見頂，流動人口減少。

前兩天，國家統計局公布了2025年的人口抽樣調查數據，最新流動人口為35788萬人，七普時流動人口為37581.7萬人，五年時間流動人口減少了1800萬。

第三，高房價讓很多流動人口難以成為戶籍人口。

盡管這幾年大城市的落戶門檻一降再降，但吸引外地落戶，僅依靠就業補貼遠遠不夠。畢竟在高房價面前，在房價收入比依舊較大的現實面前，很多人依舊只能依靠租房生存。

流動人口需要歸屬感，除了自己的房子外，公共服務對常住人口的共情也很關鍵。

所以，我們看到，很多城市的人口雖然迎來了爆炸式增長，但戶籍人口占比依舊不高。

典型如移民城市深圳，七普時期外地人口占比已經高達70.8%，戶籍人口占比依舊不足30%。

制圖：城市財經；數據：各城市統計局

哪怕原住民很多的廣州，外地人口占比也超過了一半。上海的外地人占比也達到了42.1%，

一線城市中，只有北京的外地人占比最低。

此外和深圳一樣的移民城市東莞，2025年1080.04萬人，戶籍人口345.28萬，意味著外地人口占比68%。

所謂不患寡而患不均，盡管按照市場邏輯來看，公共服務并非免費，誰對城市發展貢獻大，誰繳納了更多稅收，就應該享受更多的公共服務。

但這套邏輯在當下的人口新格局中無法自洽。

因此，在面對人口持續減少，面對流動人口減少與城市化率放緩，重點城市外地人占比超高的局面下，如何延緩人口下降速度，如何增加流動人口，如何突破城市化率上升的限制，如何管理龐大的外來人口，是當下各城市需要面對的時代命題。

這不僅僅是民生問題，更是經濟問題。

于是，解決這個時代命題的關鍵來了，中央順應時代發布了《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》。

03

如何做

事實上，關于平衡非戶籍人口與戶籍人口的權利問題上，過去很多年，我們也一直在探索。

前些年非常流行的租購同權，就是一大進步。

但租購同權逐漸沒了聲音，主要是因為人口規模與資源規模之間的矛盾太大了。所謂的同權，并非真正同權。

以教育資源角度來看，租房的確有申請公立學校的資格，但在積分制度下，人天然被分成了三六九等，無戶籍的租房客，也僅僅只是有資格而已，對于教育資源緊張的中心城市，都是有房有戶籍者優先。

為了破解這個困局，為了真實實現常住人口與戶籍人口同權，今年三月份中央發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》給出了辦法。

《綱要》提出：

加強基礎教育資源跨學段動態調整和余缺調配，擴大學齡人口凈流入城鎮的教育資源供給。

一言以蔽之，人口凈流入城市，需要加快建設公辦學校。

比如深圳、東莞、廣州、杭州、合肥、貴陽這些人口增量顯著的城市，就需要快速建設新的學校來加大基礎教育資源的供給。

事實也是如此，上一篇我就專門梳理過深圳的基礎教育過去幾年的建設成果。

過去五年，深圳在教育支出上砸下了5000億元，取得的成功相當顯著：

2020年以來，全市新改擴建中小學校、幼兒園980所，新增基礎教育學位102.5萬個，超過“十二五”、“十三五”學位建設的總和，位列全國城市前列。

高中階段，高中錄取率，2020年才47.2%，去年升到了的73%，今年更高。高中學校數量，十年前75所，其中公辦47所，民辦28所。十年后的149所，其中公辦100所，民辦49所。

未來五年，新增公辦高中學位還將增加10萬個以上。

再看東莞：

五年間，281所新建改擴建的公辦中小學、幼兒園拔地而起，38.5萬個新增公辦學位，超額完成“十四五”目標，且東莞的公辦中小學學位增量、義務教育學位增量雙雙位居全省地級市榜首。17.2個百分點的義務教育公辦在校生占比躍升幅度，同樣冠絕全省。

廣州過去五年在教育支出端砸下了3049.93億元，成功同樣顯著：

新增基礎教育公辦學位46萬個，超額完成“十四五”規劃目標53個百分點。公辦幼兒園占比從42%提升至60.82%，普惠園覆蓋率90.93%。

合肥方面：

五年來全市累計投入教育經費1400億元，“十四五”以來，全市新建、改擴建中小學幼兒園493所，新增學位43.4萬個，學位供給總量較“十三五”末實現翻番。其中新建公辦高中（校區）14所，新增學位5.5萬個。得益于此，全市普通高中錄取比例從2021年的68.12%提升至2025年的78.62%，優質高中錄取人數占比也從19.32%攀升至29.65%。

杭州方面：

2021年至2024年，全市新建469所中小學、幼兒園，新增學位41.45萬余個。學前和義務教育階段，全市普惠性幼兒園在園幼兒占比達96.59%。

當資源足以滿足需求之時，戶籍人口對資源的壟斷就會化解于無形，常住人口與戶籍人口之間的同權，自然而然便能實現。

只有做到了兩者同權，中國城市化才能進入升華 階段，進入溫情階段。

中國過去二十年的城市化，本質是一場沒有情感的機械流動。底層人為了生活進了城，將青春獻給了城市，但城市沒有回之以溫情，面對孩子的教育，面對住房壓力，人到中年只能選擇回鄉。

而未來二十年的城市化，是人與城共存的時代。

一座城市真正的溫情，是讓來這座城市揮灑汗水的外地人，也能享受到城市發展的成果，而非單向的付出。