2025年特朗普政府重新執政后，美國科技政策在目標導向、資源配置與組織關系等方面出現明顯調整。圍繞這一變化，本文提出的問題是：這些調整究竟是政治周期中的階段性政策回擺，還是美國科技治理邏輯正在發生更深層的制度性轉向，并推動戰后形成的科學-國家關系進入新的治理階段。

為回答這一問題，本文從科技治理結構變化的視角出發，構建“思想基礎—治理邏輯—政策表征”的三層分析框架，對2025年前后美國科技政策變化進行系統分析。研究發現，美國科技治理正在從以學術體系為核心、強調自由探索型基礎研究的支持型結構，逐步轉向以國家能力建設為導向的戰略型結構，其制度機制表現為戰略導向的制度嵌入、科研安全規則常態化、方向性財政與產業政策工具強化以及關鍵技術議程路徑鎖定。這一轉向植根于戰略型國家觀、競爭導向的技術加速邏輯以及“美國優先”的技術民族主義敘事。

總體來看，2025年前后的變化并非單一政治周期中的政策回擺，而可能標志著美國科技治理邏輯進入新的階段，并對全球科技治理格局產生重要的影響。文章最后討論了這一變化對中國科技治理與科技政策調整的啟示。

美國特朗普政府于2025年重新執政后，即提出明確的科技政策目標和系統措施，并在過去的一年中強力實施。無論與拜登政府強調“產業政策+公共使命”的模式相比，還是與特朗普第一任期去監管與商業激勵的模式相比，都發生了明顯的轉折性變化。總體來看，特朗普第二任期的科技政策以“美國優先”為總體框架，更加突出國家競爭與安全導向，將資源更多地集中于AI、先進制造和關鍵基礎設施等具有直接競爭與安全回報的關鍵技術領域，弱化了對長期、分散型基礎研究的穩定支持，顯著改變了以大學為核心的基礎研究支持模式，推動科技政策由以學術體系為核心的長期積累模式，向以任務牽引和結果導向為特征的動員式配置模式轉變。2026年1月白宮科技政策辦公室（OSTP）發布的《特朗普政府科學技術第一年的亮點》報告整體敘事明確將2025年視為美國科技政策的再集中與再動員之年，其核心目標是以國家競爭、產業復興和安全優勢為導向，重塑美國在關鍵技術上的全球主導地位。

這些變化在時間與方向上的一致性表明，這不僅僅是政策層面工具和措施的調整，更是科技治理結構的深刻變化，即國家圍繞科學技術發展所形成的整體性制度安排與運行方式的變化，涵蓋政策目標、資源配置方式、組織關系以及國際合作邊界等制度安排。科技政策則是這一治理結構在特定時期的表現，其變化往往是科技治理邏輯變化的外在表現。由此，本文提出的核心問題是：特朗普第二任期初期美國科技政策的變化，是政治周期中階段性的政策回擺，還是美國科技治理邏輯正在發生更為深層的制度性轉向？在國家競爭加劇的背景下，美國科技政策變化是否正在推動戰后形成的科學-國家關系進入新的治理階段？

現有研究對特朗普第二任期科技政策變化已有一定討論，如從技術民族主義強化、產業政策回歸或科研安全制度化等角度進行解釋。這些研究為理解美國科技政策變化提供了重要視角，但多集中于單一維度，對不同政策現象之間的內在關聯缺乏系統解釋。本文嘗試以2025年美國科技政策變化為經驗入口，通過識別其背后的制度機制并追溯其思想基礎，對美國科技治理邏輯可能發生的深層次結構性轉變進行系統解釋。這一分析不僅有助于更準確理解特朗普第二任期初期美國科技政策變化的性質及其未來發展趨勢，也有助于深化對技術國家化背景下科技治理邏輯變化的認識，并為比較不同國家科技治理模式及中國在新一輪科技競爭中的制度選擇提供參照。為此，本文首先梳理2025年美國科技政策變化的主要政策表征，其次分析這些變化背后的制度機制，并進一步追溯其思想基礎，最后討論美國科技治理邏輯可能出現的結構性變化的含義及對中國的啟示。

01

分析框架與研究方法

（一）分析框架

本文從科技治理結構變化的角度理解科技政策調整，構建一個由思想基礎與合法性重構—治理邏輯結構—政策表征構成的三層分析框架，用以解釋科技治理結構變化的形成機制及其外在表現。

第一層為思想基礎與合法性。這一層主要涉及國家如何理解科學技術的戰略意義以及政府在科技體系中的角色定位，同時也包括科技治理獲得政治與社會支持的合法性敘事。在不同歷史階段，科技政策的正當性可能來源于知識探索、經濟增長或國家競爭等不同敘事。當國家戰略環境與政策目標發生變化時，這些合法性基礎也會相應調整，從而為新的科技治理方式提供觀念上的正當性支持。

第二層為治理邏輯結構。這一層體現科技治理體系在戰略目標、政策議程與組織方式上的基本運行邏輯，包括戰略范式、議程邏輯與運行機制三個相互關聯的維度。戰略范式界定科學技術在國家戰略中的總體定位，議程邏輯反映科技政策如何界定優先領域并組織政策議程，而運行機制則涉及國家如何通過制度安排和政策工具組織科技發展。

第三層為政策表征。這一層是治理邏輯在具體政策實踐中的外在表現，也是研究可以直接觀察和分析的經驗層面，如關鍵技術優先順序、科技資源配置結構、國際科技合作邊界以及政策工具與組織方式等變化。

根據這一分析框架，本文通過對科技政策變化的識別與比較，進一步分析其背后的治理邏輯和思想基礎，并據此判斷科技治理結構的變化方向及其未來發展趨勢。

（二）研究方法與研究路徑

在研究方法上，本文主要采用政策文本分析與結構性解釋相結合的方法。研究數據主要來源于美國政府公開發布的政策文件與制度文本，包括總統行政令、白宮政策聲明、科技政策辦公室（OSTP）文件、相關聯邦部門政策文件等公開材料，并輔以《科學》《自然》等學術期刊與政策報告進行交叉驗證。

在研究路徑上，本文采取由外向內的分析思路。首先，以政策變化作為經驗入口，識別科技治理的主要政策表征；其次，在此基礎上分析其所反映的治理邏輯結構，包括戰略范式、議程邏輯與運行機制；進而判斷科技治理結構的變化方向；最后結合思想基礎，對未來科技治理模式的發展趨勢做出審慎研判。

本文以特朗普第二任期初期（2025年）出現的一系列科技政策與制度安排為分析對象。新一屆政府執政初期往往是治理理念與政策優先序迅速定型的重要窗口期，其制度信號具有較強的方向性。基于這一特點，本文關注的重點并非單項政策的短期效果，而是國家角色、創新體系結構與科研治理邏輯所呈現出的整體性變化，并以此作為理解美國科技治理演變趨勢的重要依據。

圖1 分析框架與研究途徑示意圖

在上述分析框架基礎上，本文進一步提出識別科技治理“結構性轉向”的判斷標準。科技治理結構通常表現為思想基礎、治理邏輯與政策表征之間的穩定耦合關系，因此，當這一結構發生變化時，往往會在多個層面同時顯現。為避免將短期政策調整誤判為制度性變化，本文將“結構性轉向”界定為三個維度的同步變化：第一，科技資源配置結構出現持續性調整；第二，創新體系組織關系發生再平衡；第三，科技政策合法性敘事發生明顯轉移。當上述三個維度同時出現并相互強化時，即可以認為科技治理結構可能進入新的運行階段。

02

政策表征：2025年美國科技治理的主要變化

特朗普政府科技治理的變化主要表現在以下5個方面：人工智能（AI）與新興技術主導、經費調整、政府與大學的關系、政府與企業的關系和國家科技合作的安全化等，分別對應5個治理維度：技術優先結構、資源配置邏輯、知識生產制度、創新執行結構和外部邊界重構。

（一）技術優先性戰略性重排

2025年1月23日，特朗普上任第三天即簽署行政命令，成立了總統科學技術顧問委員會（PCAST），旨在應對全球科技競爭的“關鍵時刻”，并確保美國在AI、量子計算、生物技術等變革性技術領域的主導地位，認為美國實現并保持無可置疑且無可挑戰的全球技術主導地位已成為國家安全的當務之急。2025年9月23日，預算辦公室（OMB）和白宮科學技術政策辦公室（OSTP）聯合發布《2027財年政府研發預算優先事項與跨部門行動》備忘錄，提出重點確保美國在人工智能(AI)、量子計算、能源主導地位和太空領域的領導地位，要求聯邦各機構項目安排要與國家優先目標對齊。

1.人工智能主導

近幾屆美國政府都將AI視為決定未來國家競爭力、產業主導權與治理能力的通用性基礎技術，特朗普二期更突出競爭優先、效率優先與去規范約束的取向，將AI的發展目標由“長期能力建設”轉向“現實競爭優勢塑造”。在這一總體框架下，政府于2025年上半年推動國家層面的AI行動計劃落地實施，系統性強化對AI發展的政策支持，突出“先發展、快發展”，監管和風險治理被明顯后置。2025 年下半年，政府啟動了由能源部牽頭的創世紀計劃（The Genesis Mission），通過整合國家實驗室、高性能計算資源和聯邦科研數據，推動AI在新材料、能源、生物技術和量子信息等領域加速科學發現。該計劃體現出明顯的國家主導和任務牽引的特征，被視為在AI時代重塑科研效率和科研治理結構的重要嘗試。由此，AI不再只是一個獨立技術領域，而是被嵌入國家科研和創新體系的底層運行邏輯之中，并系統性嵌入國家安全、經濟競爭、社會治理與國際規則塑造的整體戰略之中。

2.其他新興技術領域

2025年，美國在半導體、先進制造、生物技術、能源、量子技術以及關鍵材料等非 AI 新興技術領域，圍繞AI這一通用性樞紐技術形成高度耦合的政策與技術體系，共同服務于國家競爭力、產業主導權和安全目標。

白宮科技政策辦公室在《《特朗普政府科學技術第一年的亮點》中稱：“美國正全力競逐AI領域的全球主導地位——勝出的國家將塑造21世紀的產業格局、制定行業標準，并掌握戰略優勢”。

（二）科研經費結構調整

在科技投入集中在AI、量子計算和核能等重點領域的戰略下，特朗普政府向國會提交2026財年預算請求，把國家科學基金會（NSF）、國立衛生研究院（NIH）、能源部科學辦公室（DOE Office of Science）、國家技術與標準研究院（NIST）和能源高級研究署（ARPA-E）等機構的經費大幅壓縮。以行政命令或跨機構審查為由，短期暫停新撥款/新項目經費發放、延遲執行已批準資金、對項目進行“優先級再排序”，推動把高校科研的間接費用報銷比例壓到統一上限（典型是15%），對特定主題/類型項目的集中終止，例如，與多樣性、包容和平等（DEI）、虛假信息傳播與信息環境治理等相關方向在NSF/NIH被集中調整或取消。

在經費結構方面，多個以基礎研究為核心職能的聯邦科學資助機構，其可自由支配的研究經費在2025 財年受到明顯壓縮。一方面，部分項目預算被直接削減或未能按通脹水平同步增長，導致實際購買力下降；另一方面，原本用于支持研究者主導型基礎研究的經費，被重新劃撥至AI、先進制造、國防相關技術等定向項目之中。部分研究領域受到的影響尤為突出。氣候變化、環境科學、公共健康、生命科學以及部分基礎物理與數學研究，在2025 年普遍面臨經費收縮或增長停滯。這些領域往往難以在短期內轉化為可量化的產業或安全成果，因此在經費重配過程中處于不利位置。結果是，基礎研究雖然在制度層面被保留，但在資源層面被邊緣化。

在削減機制方面，經費削減并不總是以顯性的預算減少形式出現，而是通過凍結新項目、延遲撥款、提高立項門檻和縮減項目周期等方式實現。這種“隱性削減”在統計數據中不易顯現，卻對科研體系產生了實質性沖擊。

總體來看，2025年，美國科研投入在國會和法院的反制措施下，名義總量上并未出現全面斷崖式下滑，但在實際執行層面，通過結構性重配和隱性收縮，使科研資源更加集中于少數戰略領域，基礎研究、長期探索性項目以及與國家競爭和產業目標關聯度較低的研究領域受到削減。這一調整在短期內提升了對重點技術的動員能力，卻以削弱基礎研究穩定性和長期原創能力為代價，為美國科研生態的深層變化奠定了現實基礎。

《自然》在2026年1月發文，用詳細的數據表明：2025年是美國聯邦科學體系經歷“行政壓縮+結構收縮+人才流失”的一年，雖然國會在預算層面部分遏制了激進削減，但科研生態的不確定性和制度震蕩已經顯著加劇。據《科學》雜志文章分析，特朗普的第二任期政策造成了持久損害，聯邦科研人員減少了12%，NSF也發生了根本性的結構性轉變，旨在聚焦于狹隘的經濟驅動因素。

（三）聯邦政府與研究型大學合作關系向有條件化轉向

美國研究型大學長期以來是美國科技政策的一個核心，被視為美國基礎研究與高層次人才培養的核心制度支柱，享有相對穩定的聯邦資助預期和較高程度的學術自治。然而，特朗普第二任期開始后，大學受到打壓，傳統上以信任和自治為基礎的伙伴關系逐步被一種以國家目標、合規審查和政治問責為特征的“條件化合作關系”所取代。

在科研經費層面，聯邦政府對研究型大學的資助方式發生了明顯轉向。雖然研究型大學仍是聯邦科研經費的重要承載主體，但資金配置日益與國家戰略、安全目標和產業相關性掛鉤。自由探索型、長期性基礎研究獲得穩定支持的難度上升，大學在申請和使用科研經費時，被要求更清晰地回應政策優先序。這一變化削弱了研究型大學在基礎研究領域的制度優勢，使其科研議程更易受到外部政策導向的塑形。

在治理與合規層面，聯邦政府通過經費條件、安全審查和管理規則，對研究型大學內部科研活動施加了更強的間接約束。數據使用、國際合作、人員流動等方面的合規要求顯著提高，大學在科研組織和決策中的自主裁量空間受到壓縮。這種影響并非直接干預學術結論，而是通過改變制度激勵結構，重塑大學的行為選擇。

與此同時，研究型大學在政治和公共話語中的“中立空間”地位也在 2025 年明顯弱化。大學越來越多地被納入關于意識形態、公共責任和國家利益的爭論之中，其科研與教育活動被賦予更強的政治含義。

（四）聯邦政府與企業關系向深度協同轉變

2025年，美國政府與科技巨頭及重點產業之間的關系出現了明顯重構，其核心特征在于由傳統的“監管-被監管”關系，轉向以國家競爭與技術動員為導向的深度協同關系。在AI、半導體、云計算、先進制造和國防相關技術領域，科技企業被重新定位為國家科技能力的重要承載者和政策執行支點，而不再僅僅是市場主體。

在政策實踐中，聯邦政府通過政府采購、聯合研發、算力與數據基礎設施建設以及產業激勵政策，將大型科技企業深度嵌入國家技術戰略之中。科技巨頭在提供平臺型技術、工程化能力和系統集成方面發揮核心作用，而政府則通過需求牽引和制度支持，為企業創新提供穩定預期。這種協同機制顯著提升了關鍵技術領域的推進效率，使企業在事實上承擔起部分“準公共技術基礎設施”的職能。

與此同時，監管邏輯在 2025 年呈現出明顯的差異化特征。在涉及國家安全和戰略競爭的關鍵領域，政府對科技巨頭的規模集中和市場支配地位采取相對寬容態度，強調效率、可靠性和可控性；而在非戰略性領域，反壟斷與市場監管壓力并未完全消失。這種選擇性監管反映出政府在競爭政策與國家能力建設之間的權衡。

（五）國際科技合作安全治理的制度體系成型

從特朗普政府第一任期到拜登政府時期，美國政府已形成了關于科研安全的一套政策和制度體系。在 2025 年，多項具有約束力的政策文件和執行規則使科研安全治理進入制度執行與擴展階段，顯著改變了國際科研合作的規則邊界。主要內容包括以下幾個重要文件與執行節點：

1.資助機構安全合規要求的制度化

以NSF 研究安全政策更新（《重要通知第149號》,2025年10月起逐步進入執行）為代表，聯邦科學資助機構將風險評估、研究安全培訓、所謂惡意外國人才計劃（MFTRP）限制以及強化披露義務嵌入科研資助流程，使這些規則將安全合規前置到資助項目的評審，使安全檢查成為科研資助流程的組成部分。

2.對外國影響的透明度要求顯著加強

通過2025年4月23的行政命令《美國高校外國影響力透明度》［16］，強化高校外國資金披露和信息公開機制，政府將外方資助與合作關系納入更高強度的監督與公共透明框架，強化對潛在“外國影響”的制度回應。

3.高校和科研機構內部按合規框架形成制度鏈條

大多數高校和研究機構根據聯邦要求建立或升級科研安全計劃，將網絡安全、旅行安全、出口管制培訓和科研安全培訓納入機構治理結構，形成科研安全與國際合作管理的制度鏈條。

4.關鍵技術跨境流動進入國家安全監管框架

2025 年1月2日生效的《對外投資安全計劃》將半導體、量子和部分AI領域的對外投資與技術能力轉移納入事前審查和申報機制，標志著國家安全邏輯從科研合作領域延伸至技術資本與能力擴散領域。

與此同時，美國對國際科技組織的參與趨于工具化和條件化，更加側重規則與標準競爭，在非戰略性議題上的投入明顯下降。2025年美國宣布退出世界衛生組織（WHO）和聯合國教科文組織（UNESCO），顯示從全球多邊框架向國家優先與安全邏輯傾斜的趨勢。同時，人才簽證政策同步收緊，海外科研人員被納入更嚴格的審查體系，人才流動被制度性整合進技術安全治理框架，在提升風險控制能力的同時，也削弱了美國在全球科研人才市場中的吸引力。

03

科技治理運行邏輯的戰略轉向、議程重構與機制展開

2025 年以來，美國科技政策的變化并非簡單的政策工具調整或部門權重變動，而是科技治理運行邏輯的方向性重組。這種重組首先體現在戰略范式的變化，其次表現為議程設定原則的改變，并通過制度與組織嵌入、規則常態化、方向性工具強化以及議程路徑鎖定等機制展開。

（一）戰略范式轉向：創新目標結構的國家能力化

長期以來，美國科技政策在合法性表達上強調科學進步、經濟增長與社會福祉等多元目標。然而，在 2025 年前后的政策實踐中，國家競爭力、安全能力與技術主權逐漸成為創新體系優先排序的核心標準。

這種轉向并非簡單替代，而是創新目標結構的國家能力化。經濟增長與社會問題解決仍然存在，但其正當性正日益取決于是否有助于增強國家能力。創新活動的評價標準從“知識推進與市場效率”，逐步轉向“能力建設與戰略優勢”。國家能力成為衡量創新價值的重要參照框架。

在財政安排、技術優先序列以及跨部門協調結構中，這種國家能力導向表現為對關鍵與新興技術領域的長期關注與制度性嵌入。AI、半導體、量子信息、生物技術與先進能源等領域被持續納入國家競爭與安全框架，并獲得跨年度的戰略承諾。戰略不再僅是政治宣示，而成為預算規則、評審邏輯與組織結構的約束條件。

創新目標結構的國家能力化，使政府角色發生明顯再定位。政府不再僅僅是科研資助者或市場監管者，而成為技術能力塑造與方向設定的主動參與者。創新體系的運行邏輯因此呈現出從“市場主導-政府支持”向“戰略導向-政府協調”的結構性轉型。

（二）議程設定邏輯的變化：安全化使命導向

在戰略范式國家能力化的基礎上，科技治理的議程設定邏輯也發生顯著變化。與以往以社會挑戰為中心的使命導向不同，當前的使命日益以國家競爭與安全能力為核心。使命的合法性來源，從“解決社會問題”轉向“維護戰略優勢”。

這一轉向可以概括為“安全化使命導向”。在這種邏輯下，技術議題的優先性不再僅由社會需求或科學前沿決定，而由其在國家能力結構中的戰略位置決定。AI、半導體與量子技術之所以成為核心議程，不僅因為其技術潛力，更因為其被視為競爭格局中的關鍵能力節點。

安全化使命導向帶來兩方面變化。第一，議程排序具有更強的排他性。與國家能力直接相關的領域更容易進入優先序列，而與競爭關聯度較低的領域則面臨更高的進入門檻。第二，議程優先序列更具穩定性。一旦某一技術領域被納入“競爭—安全”框架，其政策支持、組織資源與政治關注將持續集中，從而形成路徑依賴。

在跨部門協調與預算優先文件中，“關鍵與新興技術”“國家競爭力”“供應鏈安全”等表述的頻繁出現，體現了安全化使命導向的制度化表達。議程設定原則從“多元目標平衡”轉向“戰略能力優先”，從而為后續制度嵌入與資源集中奠定排序基礎。

安全化使命導向并非單純安全政策的擴展，而是議程邏輯的結構性轉變。它改變了科技治理中“什么問題最重要”的判斷標準，使國家能力成為議程排序的最高約束條件。

（三）運行機制的展開：科技治理結構的方向性重組

在創新目標結構國家能力化與安全化使命導向的議程邏輯確立之后，科技治理的方向性重組并非停留于理念層面，而是通過一系列制度與組織機制展開。這些機制使戰略目標從規范表達轉化為制度約束，使議程排序從政治語言轉化為資源配置結構。

具體而言，戰略范式與議程邏輯通過四種相互交織的運行機制得以實現：戰略導向的制度-組織嵌入、科研安全規則的常態化、方向性產業與財政工具強化以及關鍵技術議程路徑鎖定。這4種機制并非線性發生，而是在不同領域交叉顯化，共同推動科技治理結構的方向性再組織。

1.戰略導向的制度-組織嵌入機制

戰略導向的制度嵌入，是指國家競爭力、安全能力與技術主權等戰略目標，被系統性地寫入科技決策與資源分配規則之中，而不再停留在政治宣示或政策愿景層面。在2025年，這種嵌入主要體現在三個層面。

（1）預算邏輯的戰略化嵌入。

在預算邏輯層面，聯邦科研經費的優先領域被明確圍繞AI、量子計算、先進制造、生物技術和能源安全等關鍵技術展開。預算申請文本、部門戰略規劃與跨機構協調文件中，國家競爭與安全目標成為反復出現的核心表述。經費是否獲得支持，越來越取決于其與國家戰略優先方向的契合程度。

（2）項目評審與績效評價的戰略化重排。

在項目評審與績效評價層面，戰略目標被納入立項標準與評估指標。除學術質量與創新性之外，項目是否有助于提升國家競爭優勢、是否服務于關鍵技術突破、是否具有產業轉化與安全關聯價值，成為重要考量因素。創新目標的排序邏輯因此發生改變。例如，2025 年NSF的董事會——國家科學委員會（NSB）發布的《NSF適應不斷變化新形勢的價值評估2025》報告指出，聯邦科研資助決策應確保項目不僅在科學上具備卓越性，而且能夠推動“美國優先方向、改善國民生活及服務國家利益”，從而強化整個科研投資組合的社會價值和戰略意義。

（3）跨部門協調的制度化平臺強化。

在跨部門協調機制層面，白宮通過國家科學技術委員會（NSTC）等制度化平臺實現對聯邦科技政策的統一協調，將關鍵技術議題組織化納入國家目標與投資框架之中；同時，OMB/OSTP 聯合發布的年度 R&D 優先備忘錄以“跨領域行動（cross-cutting actions）”形式要求各部門在共同框架下協同推進，從而強化戰略優先的持續性與跨部門一致性 。

近年來，圍繞關鍵技術領域設立的專項執行單元與跨部門平臺不斷增加，例如芯片項目辦公室、國家量子協調辦公室、國家 AI 相關執行框架等。這些組織單元以關鍵技術為中心配置資源與決策權，強化對白宮戰略目標的執行能力。

2.科研安全規則常態化機制

科研安全規則常態化，是指安全邏輯從臨時性風險應對手段，轉變為科研活動的常規前置條件，并嵌入資助流程與機構治理結構之中。2025 年的執行節點標志著這一轉型的完成。

（1）資助前置化機制：安全成為科研資源分配的結構門檻。

2025 年之后，科研安全要求不再停留在原則層面，而是被嵌入項目申請、立項評審與資金撥付流程。安全從“研究內容的附加評估因素”，轉變為“獲得公共科研資源的制度前提”。支持不再基于學術卓越的單一標準，而是在滿足安全條件后才可能獲得。科研資助邏輯因此發生結構性變化。

（2）組織嵌入機制：安全邏輯內化為大學治理能力。

2025 年執行規則的一個重要特征，通過政府指令高校建立科研安全辦公室、建立內部風險識別與報告系統以及承擔合規責任，把安全合規責任轉移給機構本身，這意味著安全邏輯由“政府監督”轉為“組織能力建設”，成為高校和科研機構維持資助資格與政策信譽的基本治理能力。科研安全成為一種制度內嵌。

（3）雙軌評估機制：學術評審之外的安全審查層。

科研評估結構形成兩條并行路徑：學術同行評審和行政安全合規審查，安全評估并不取代學術判斷，但構成一個獨立且具有否決效力的層級。這意味著科研決策權力結構發生改變，學術共同體不再是唯一的決策中心。

(4)邊界重構機制：創新體系的安全化界定。

2025 年對外投資安全計劃與出口管制規則的聯動，使技術跨境流動被納入國家安全框架。創新體系邊界的確定，不再基于市場機制學術合作網絡，而是基于國家安全風險評估，技術敏感度分類。開放成為經審查后的結果，而非默認前提。這標志著國際科技合作邏輯的結構轉向。

3.方向性產業與財政工具強化機制

方向性產業與財政工具強化，是指國家通過財政、產業政策與采購機制，將資源持續導向少數關鍵技術領域，并以此塑造創新執行結構。

在財政層面，重點技術獲得跨年度、跨部門的集中投入，而非戰略性領域則面臨增長停滯或隱性收縮。預算凍結、延遲撥款與項目再排序等操作，使資源向戰略領域集中。

在產業政策層面，政府通過聯合研發計劃、供應鏈重構、稅收激勵與定向補貼，將企業納入國家技術戰略體系。政府采購與基礎設施建設成為推動技術工程化與規模化部署的重要工具。

在執行層面，企業在關鍵技術領域承擔起平臺建設與系統集成職能，逐步形成“準公共技術基礎設施”的角色。政府不再僅僅是監管者或資助者，而成為需求牽引與方向塑造者。

這種方向性工具強化機制，直接影響資源配置邏輯與政府-企業協同結構，是創新執行結構重組的重要動力來源。

4.關鍵技術議程路徑鎖定機制

關鍵技術議程路徑鎖定，是指在戰略嵌入、安全規則與財政工具持續疊加作用下，少數核心技術領域形成長期政策優先序列，并逐步產生路徑依賴。

自2025年，AI成為樞紐技術，半導體、量子、生物技術、先進能源等領域圍繞其形成耦合體系。資源配置、政治關注與組織安排持續向這些領域集中，使其成為科技治理結構的中心。2006年2月Science 新聞報道顯示，NSF已在內部推行“矩陣管理”模式：大幅減少具體征集主題（從200個砍到一半），只保留與AI/量子方向契合的輪換科學家（rotators），并新設“前沿倡議”（Frontier Initiatives），目前僅包含AI和量子兩大領域。

隨著資源、制度與組織安排的長期聚焦，議程選擇開始具有排他性。進入核心議程的領域更容易獲得支持，而非核心領域則面臨更高進入門檻。創新體系內部的技術結構因此發生再組織。

議程鎖定機制不僅體現在技術優先排序的穩定化，還通過經費結構重配、大學研究方向調整以及企業戰略布局的集中化表現出來。

5.小結

上述四種機制——戰略導向的制度與組織嵌入、科研安全規則常態化、方向性產業與財政工具強化以及關鍵技術議程路徑鎖定——并非分別對應某一政策領域，而是在多個治理維度中交叉顯化，同時在技術優先結構、資源配置結構、知識生產制度、創新執行結構與國際合作邊界等五個領域發揮作用，共同推動科技治理結構呈現方向性再組織。

04

觀念基礎與合法性重構

科技治理運行邏輯的方向性重組，更深層地植根于觀念基礎與合法性的重構。所謂“思想基礎”是指國家角色、競爭邏輯與技術意義深層次的、理論性的思維框架；所謂“合法性重構”是指科技治理正當性來源的轉移——從以開放科學與公共知識生產為核心的合法性結構，轉向以國家能力建設與競爭優勢維護為核心的合法性表達。2025 年前后科技治理的變化，正是在這種思想基礎與合法性雙重變化的背景下展開的。思想基礎變化解釋方向，合法性重構解釋穩定性

特朗普第二任期科技治理的思想基礎可以概括為一種三層結構：以戰略型國家觀為角色框架，以競爭型技術加速主義為時間邏輯，以“美國優先”的技術民族主義敘事為合法性支撐。

表1 美國科技治理結構性轉向的思想基礎與合法性重構

思想

層級

回答什么問題

戰略型國家觀

國家角色觀

國家應在科技中扮演什么角色？

競爭型技術加速邏輯

時間與節奏觀

技術發展應以什么速度推進？

美國優先技術民族主義

合法性敘事

科技為何服務國家競爭？

（一）戰略型國家觀：從“有限干預”到“主動塑造”

戰后美國科技治理長期強調政府支持基礎研究、維護開放環境，而避免直接干預技術方向。盡管冷戰時期國家安全曾階段性地強化國家角色，但總體仍形成“政府資助——學術自治—市場轉化”的制度均衡。

2025年初期的科技治理取向則呈現出更鮮明的戰略型國家觀特征。所謂“戰略型國家”，并非指傳統意義上的發展型國家，而是指在高度技術競爭環境下，國家通過制度協調、資源配置和技術議程設定主動塑造創新軌道的治理模式：國家不僅提供資源，更主動設定技術優先序與能力目標。在戰略型國家觀下，關鍵技術能力被視為國家實力的重要組成部分，從而形成一種技術國家主義的政策取向，即國家通過政策工具與制度安排推動關鍵技術發展與控制。戰略型國家的觀念強調國家在競爭環境中有責任主動塑造技術軌道，而非僅維護規則。

這一轉向與馬祖卡托所強調的“國家作為戰略性創新塑造者” 高度契合，也與布洛克關于美國政府長期通過制度安排影響技術方向的歷史分析相呼應。在現實層面，《科學》對2025—2026年初美國科研體系變化的回顧已將“更強的白宮控制”視為可能跨周期延續的重要特征之一。而近期白宮對NSF的干預已使這個傳統獨立機構的結構發生轉折性的變化。這些證據表明，國家角色正在由“支持型”向“塑造型”轉變。

（二）競爭型技術加速邏輯：速度、能力與壓縮周期

第二個思想維度是競爭型技術加速主義。與傳統創新邏輯強調長期積累不同，加速主義強調壓縮研發到部署的時間，將技術能力視為時間敏感型戰略資產，并把速度與規模視為競爭成敗的關鍵變量。在這一框架下，創新不再只是知識生產過程，而是國家間能力競逐的前線。

本文所稱“競爭型技術加速邏輯”，并非哲學意義上的技術加速主義，而是指在國家競爭框架下將技術發展速度視為戰略變量的政策取向。這種觀念自然強化了對可交付成果的偏好、對集中資源形成突破的強調，以及對組織動員效率的高度重視。《自然》對2025年美國科研體系沖擊的一年期回顧顯示，大量終止或凍結、科研人員流失以及機構層面的劇烈調整，構成一種典型的“加速-重組”景象。這些變化反映出治理系統日益圍繞“速度—控制—交付”重構運行邏輯，而非以廣譜探索和漸進積累為優先。

因此，動員式配置、任務牽引與結果導向，并非單純的管理風格，而是競爭型技術加速主義在制度層面的自然延伸。

（三）“美國優先”的技術民族主義敘事：正當性來源的轉移

第三個思想維度是“美國優先”的技術民族主義敘事。技術民族主義并非僅強調技術重要性，而是將技術優勢與國家身份、國家復興敘事緊密綁定，其核心邏輯在于：技術優勢是國家偉大的象征，技術依賴意味著戰略脆弱，技術主權則被視為國家獨立與安全的前提。

在這一敘事框架下，科技治理的正當性基礎發生轉移：從“公共知識生產的長期公共利益”轉向“國家競爭與安全優勢的即時回報”。白宮于2025年5月23日發布的《恢復科學的黃金標準》總統行政令及其配套文件，明確將科學規范、透明性與可重復性嵌入國家治理敘事之中，為科技治理的戰略化提供官方話語支撐。隨后2026年初OSTP發布的《特朗普政府科學技術第一年的亮點》進一步將AI、關鍵基礎設施與核心技術能力建設制度化列為聯邦優先事項。

（四）三重思想的耦合

戰略型國家觀、競爭型技術加速主義與技術民族主義敘事并非彼此孤立，而是在當前國際競爭環境與國內政治語境中形成耦合：戰略型國家觀提供國家主動塑造技術軌道的理論合法性；加速主義提供動員式配置與壓縮周期的行動邏輯；技術民族主義敘事提供政治動員與社會正當性資源。三者疊加，使科技治理從“支持型”角色轉向“塑造型”角色，從“托底型結構”轉向“競爭型結構”。《科學》在2026年初對“哪些沖擊會留下來”的系統回顧中，已將部分治理變化視為具有路徑依賴潛力的結構性調整。

思想層面的變化具有較高穩定性。一旦國家角色、競爭邏輯與技術身份敘事形成一致，制度機制就更容易固化為路徑依賴。由此，特朗普第二任期初期所呈現的科技治理轉向，并非孤立政策組合，而是三重思想耦合下的制度表達。

認識這一思想基礎重構的作用，為我們認識未來的發展趨勢提供了關鍵前提：若思想層未發生逆轉，即便政策工具層出現調整，國家創新體系也難以回到以大學自治與基礎研究為核心的原有均衡。

05

制度路徑、未來趨勢與全球影響

2025年前后美國科技治理的變化，并非單項政策疊加，而更可能標志著科技治理結構正在進入新的演化階段。在這一背景下，需要進一步判斷哪些變化可能停留在政策工具層面、具有階段性可逆性，哪些變化已經進入制度層并形成路徑依賴，以及這一轉向可能對全球科技秩序產生怎樣的影響。

（一）工具層的可逆性：預算與項目具有周期彈性

就操作層面而言，部分政策工具仍具有明顯的周期彈性。例如，年度預算結構、具體科研項目設置以及部分行政規則，通常會隨著國會博弈、司法干預或后續政府調整而發生回擺。

因此將2025年的全部變化理解為不可逆轉的制度定局并不準確。預算條目、項目名單乃至部分機構安排，都可能在未來數年內經歷反復。

（二）機制層的高鎖定性：創新體系與科研安全進入路徑依賴

首先，與工具層相比，中層制度機制呈現出明顯更高的鎖定度。

一旦國家創新體系內部的權力結構發生再平衡，科研安全成為制度前提，技術國家主義成為科技治理的核心導向，治理系統就會形成自我強化回路，國家創新體系結構出現再平衡。資源配置權、執行權與評價權逐漸向國家戰略目標集中，大學和自由探索型研究在體系中的相對地位下降。這種結構一旦穩定運行，即便未來增加基礎研究投入，也難以恢復此前以分布式學術體系為核心的均衡格局。

第二，科研安全化具有制度擴張特征。

安全審查、合規框架與敏感領域劃分一旦建立，往往 只會進一步細化，而極少整體撤回。《科學》已將科研安全相關調整列為“最可能留下來的變化之一”，并指出其對國際合作和研究組織形態具有持續影響。

第三，技術國家主義強化目標收斂。

當關鍵技術被界定為國家實力的重要資產，資源配置將持續向少數戰略領域集中，從而形成穩定的政策優先序列。這種評價標準的變化，使創新體系逐漸呈現出集中化和工程化特征。

《自然》對2025年科研體系沖擊的一年期專題顯示，這些機制已在資助結構、人員流動和研究組織層面產生系統性后果，已觸及到科研骨架的核心。這表明，美國科技治理正在從“以學術體系為中心的長期積累模式”，轉向“以國家目標為牽引的集中動員模式”，且這一轉向已進入制度固化階段。

（三）思想層的最低可逆性：國家角色、競爭邏輯與技術身份的再定義

在更深層次上，思想基礎的變化最難逆轉。戰略型國家觀、競爭型技術加速主義與技術民族主義敘事一旦形成共振，便會持續塑造政策選擇的可接受邊界。

白宮在2025年通過《恢復科學的黃金標準》及其后續文件，將科學規范與國家治理目標直接綁定，并由OSTP在年度科技進展亮點總結中進一步制度化關鍵技術優先序。《科學技術議題》期刊的“科學政治：科學政治的反常新格局”一文分析指出，美國科技議程正日益被納入更具對抗性與動員色彩的政治框架之中，傳統科學共同體的合法性資源與動員方式發生了變化。這意味著，即便未來政府在具體政策工具上做出調整，只要國家被普遍理解為技術軌道的塑造者，競爭被視為零和博弈，技術被視為國家身份與實力象征，科技治理的基本方向就難以回到以開放性與學術自治為核心的原有均衡。

換言之，思想基礎層的再定義，為制度機制提供了持續合法性來源，使其不再依賴單一政府的政治意志。

（四）對全球科技秩序的影響：從開放網絡走向競爭分割

美國科技治理的結構性轉向具有顯著外溢效應。作為全球創新體系的核心節點，美國政策變化直接影響國際科研合作網絡、技術標準體系與知識公共品供給。

從已有趨勢看，至少出現三種系統性影響：

第一，全球科研網絡碎片化風險上升。科研安全化與技術主權強化，使跨國合作日益條件化，知識流動成本顯著提高。

第二，技術標準與供應鏈政治化加深。關鍵技術領域被納入國家競爭框架，導致重復建設與陣營化配置增加，整體創新效率可能下降。

第三，全球公共知識供給承壓。當基礎研究日益被要求對齊國家戰略目標，其面向全人類問題（如氣候、健康等）的功能可能被邊緣化。

06

結論與啟示

（一）結論

綜合前文分析，本文可以做出一個審慎判斷：2025年前后美國科技政策的變化，并非簡單的政策周期波動，而更可能反映出科技治理邏輯正在發生方向性的制度性與結構化轉向。與戰后長期形成的以大學為核心、強調自由探索型基礎研究的支持模式相比，新一屆政府更加強調國家競爭與安全導向，將關鍵技術能力建設置于科技政策的核心位置。這一變化在資源配置結構、創新體系組織關系以及科技政策合法性敘事三個維度同時顯現，表明美國科技治理正在從以學術體系為中心的“支持型結構”，逐步轉向以國家能力建設為導向的“戰略型結構”。從更長的歷史視角看，這一轉向意味著戰后形成的科學—國家關系可能正在進入新的治理階段。

（二）啟示

美國科技治理在競爭與安全邏輯強化背景下的方向性調整，表明全球技術競爭已進入制度化與結構化階段。技術能力不僅關乎產業發展，也深度嵌入國家安全與規則塑造之中。在此背景下，中國的應對路徑既不能忽視關鍵技術能力建設的緊迫性，也不能以安全邏輯替代開放邏輯，而應在兩者之間形成制度化平衡。

從比較視角看，美國科技治理的變化對中國至少提供三點結構性啟示：

第一，關鍵技術領域的戰略組織能力將更加重要。

在國際技術競爭加劇的背景下，國家在關鍵技術發展中的組織與協調作用將進一步強化，但這種戰略性集中需要與基礎研究體系的長期穩定相結合，以避免過度任務化對科學探索空間和知識多樣性的擠壓。

第二，科技競爭越來越體現為科技治理能力的競爭。

科技優勢不僅取決于科研投入規模，還取決于國家能否在科研體系、產業體系與安全治理之間形成有效協同，從而提升科技資源配置效率與技術轉化能力。

第三，科技開放與科技安全之間的制度平衡將成為長期治理課題。

隨著技術競爭與安全議題不斷強化，國際創新體系可能逐漸呈現分區化趨勢。在這一背景下，通過在關鍵領域實現能力穩固、在非關鍵領域保持合作彈性、在規則層面增強制度主動性，保持安全與開放之間形成動態平衡。這種平衡能力，將成為未來科技現代化與國家創新體系穩定運行的重要基礎。

本文來源于《中國軟科學》2026年第3期。樊春良，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員。文章觀點不代表主辦機構立場。

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