“這個周末我接了好幾個身邊朋友的電話，都對這個政策非常擔心。它的打擊面非常廣?！泵绹懧蓭熓聞账↙aw Office of Lu & Associates）的管理律師陸穎26日告訴第一財經。

陸穎所說的政策指的是美國公民及移民服務局（USCIS）于當地時間5月22日發布的一項新的移民政策備忘錄，其中要求除非特殊情況，身處美國境內、有意申請合法永久居留身份（綠卡）的外籍人士，必須返回本國遞交申請。

這一政策變化立刻引起了相關移民群體的關注甚至恐慌。USCIS新聞發言人扎克·卡勒（Zach Kahler）隨后澄清稱，這項新政策并不會適用于所有類型的移民，能夠“帶來經濟利益或符合國家利益”的申請者仍有可能沿用先前路徑推進申請，而其他類型的申請者則可能根據具體情況被要求在境外提出申請。

盡管如此，陸穎告訴第一財經，無論是備忘錄本身還是發言人的澄清都沒有明確說明，究竟哪些人、具備怎樣的條件，才能證明自己對美國具有“經濟利益”或符合“國家利益”。目前也不清楚正在審理中的身份調整申請是否會適用新政策。

突如其來的變化

通常情況下，申請美國綠卡可以通過兩種途徑：一種是在美國境外，通過美國國務院的領事程序申請移民簽證，另一種則是在美國境內，向美國公民及移民服務局提交I-485表格進行“身份調整（Adjustment of Status，AOS）”。

美國國土安全部的統計顯示，2023財年，在新獲得美國綠卡的117萬人中，其中超60萬移民通過在美國境內調整身份獲得綠卡，另有約56萬移民通過境外領事程序獲得綠卡。

特朗普政府為何突然對這一存在多年的政策作出突然調整？

“這項政策能夠讓我們的移民系統依照法律的預期運作，而不是鼓勵鉆空子?！笨ɡ赵?2日的聲明中表示：“外國人從原籍國申請綠卡，可以減少我們追捕那些在被拒簽后試圖潛逃并非法滯留美國的外國人的需要。”

他同時強調，“學生、臨時務工人員、旅游簽證持有者等非移民人士，來美停留時間短且目的明確。我們的制度旨在讓他們在訪問結束后就離境，而不是將短暫停留變為申請綠卡流程的第一步?！?/p>

誰受影響最大？

前述美國國土安全部的統計顯示，在通過境內調整身份獲得綠卡的移民中，有31萬移民是美國公民的直系親屬，約14.7萬移民因就業類別調整。

陸穎表示，新規將影響所有當前持有非移民簽證的人，但對美國公民的配偶對該變化尤為敏感?！伴L期以來，許多美國公民的配偶即使曾經有逾期居留，只要最初是合法入境，通常仍可以通過AOS在美國境內調整身份?！?/p>

她認為，若美國聯邦政府試圖將美國公民配偶也一律推向境外領事程序，勢必會引發強烈爭議。因為這不僅可能造成家庭分離，還可能導致領事館排期、行政審查延誤，甚至在某些國家因旅行限制、簽證禁令或領館運作問題，使申請人面臨無法順利返回美國的風險。

新規如何處理具備“雙重意圖”的移民申請者也備受關注。所謂“雙重意圖”是指申請人可以合法地暫時居住在美國，以履行其H-1B或L-1臨時工作簽證的義務，同時計劃申請未來的永久居留權。多年來，大量海外人才通過這一途徑轉化為美國公民。據USCIS的2024年度報告數據，2024年約40萬H-1B簽證擁有者被批準成為美國公民。而H-1B簽證持有者則主要來自于印度、中國、菲律賓、加拿大、韓國，其中印度占比超70%。

陸穎提醒道，根據備忘錄的說法，具備“雙重意圖”的移民申請者仍然可以一邊保持合法身份，一邊申請綠卡。但USCIS也特別強調，僅僅維持合法身份，并不意味著每個案件都一定會獲得有利的酌情批準。

遭遇批評與挑戰

截至目前，新規已經招致大量爭議。

美國公民及移民服務局前官員道格·蘭德（Doug Rand）發文怒斥特朗普政府在新聞稿中的說法為“謊言”?！吧矸菡{整是我國移民法的基石，而不是‘漏洞’。別忘了，特朗普已經禁止100多個國家的公民返回美國，所以強迫他們出境走領事程序根本行不通?！?/p>

由于科技行業依賴大量移民，這項變化也招致了多位科技高管的批評。

例如，社交媒體領英的聯合創始人里德·霍夫曼22日發文表示，這項政策“對科技、商業乃至整個美國都是有害的”。斯坦福大學計算機科學系客座教授、在線教育巨頭Coursera聯合創始人吳恩達也認為，此舉“將傷害家庭，減少醫生、教師和科學家的數量，并損害美國在人工智能領域的競爭力”。

陸穎預計，移民律師團體、個人申請者等很有可能會對這份備忘錄發起法律挑戰，尤其是“特殊情況（extraordinary circumstances）”的標準目前并無清晰定義。

她解釋稱，如果USCIS日后以這一模糊標準大量拒絕I-485案件，申請人很可能會主張該政策具有任意性和不可預測性，違反《行政程序法》（APA）下禁止政府行為“任意且反復無常”（arbitrary and capricious）的原則。另外，如果這項政策在實質上改變了長期以來的I-485審理規則，卻沒有經過正式的公告與公眾評論程序（notice-and-comment rulemaking），也可能被挑戰為程序違法。