摘要:本文在新時代背景下重新審視我國農村土地問題，認為在堅持“三權分置”與依法延包制度的前提下，應積極把握歷史機遇，推動土地規模化經營，以發展現代農業、實現農業增產與農民增收。當前土地的社會保障功能已顯著弱化，國家社保體系與農民收入結構的變化，使土地作為生產資料的經濟功能愈發凸顯。制約農業現代化的關鍵瓶頸在于“地塊過小”而非“經營總面積不足”，實踐表明，土地集中連片經營能有效提升產出效益。推進規模化無需改變土地制度，但需依托兩項關鍵舉措：一是結合高標準農田建設明確最小地塊標準；二是強化村級組織統籌協調作用，在尊重農民意愿基礎上促進承包地集中整合，并通過流轉或合作經營實現效益提升。這為突破當前農業發展約束、夯實農業現代化根基提供了務實可行的路徑指引。

關鍵字:農村土地；三權分置；土地規模化；高標準農田；農民增收

我國的農村土地問題，極為重要。改革開放以來，經過了近半個世紀的改革發展，我國各個方面的客觀條件變化很大，需要重新審視我國的土地問題，以厘清認識，排除干擾，守正創新，在堅持“三權分置”、依法延包的前提下，利用好高標準農田建設的契機，加強村集體的組織協調工作，推動土地規模化經營的步伐，實現科技農業和現代農業發展，實現增產提質和農民增收。

NO.1

一、土地的社會保障功能日趨弱化

農村土地的基本和一般性功能，是種莊稼，也就是農業生產功能。而在我國，除此之外，還有一項附加功能，這就是對農民的兜底性社會保障。我國目前實行的農村承包地“三權分置”制度，就是為了兼顧這兩項功能所作出的創新性農地制度安排。

在改革開放以來的一段時期內，我國的農村土地實行的是“兩權”制度，即集體所有權和農戶承包經營權。集體所有權，即土地公有制，是我國基本經濟制度的要求和體現，也有利于土地用途管制；農戶承包經營權，包含承包權和經營權，分別對應著土地的社會保障功能和農業生產功能。

在改革開放初期，沒有明確區分承包經營權內含的兩種功能的必要性：承包經營權在制度上是一體化的，在實際中也是一體化的，是“耕者有其田”，即土地的實際經營者就是承包農戶自身。在這種情況下，土地的兩種功能并無矛盾，相安無事。但是，后來出現了兩個方面的新變化：一是農村外出務工人員日益增多，他們難以顧及承包土地的經營；二是農業機械化不斷發展，留在農村從事農業生產的人員需要經營更多的土地。這樣，從供求兩個方面，都出現了土地流轉的需要。但是，由于農戶的承包經營權是一體化的，很多外出務工農民擔心土地一旦流轉了，將來就收不回來了，于是寧愿將土地粗放經營甚至撂荒，也不愿意流轉出去。這樣，土地的社會保障功能和農業生產功能，就出現了矛盾。

農村承包地的“三權分置”正是在這樣的背景下出臺的。2016年中辦、國辦《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，正式提出“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”。實際上，就是在法律文件中保留“承包經營權”表述不變的同時，將其明確拆分為承包權和經營權。承包權屬于原始承包農戶，不能流轉，發揮社會保障功能。承包農戶依法獲得國家頒發的《農村土地承包經營權證》。無論土地經營權如何流轉，這個證都保留在原始承包農戶手中，別人拿去了也無效。這類似于房屋出租中的房產證，無論房屋怎樣出租，房產證都一直保留在房主手上。而土地經營權，則可以流轉。農村承包地的“三權分置”安排，既有利于解除進城務工農民的后顧之憂，也有利于促進土地流轉，擴大經營規模。

毫無疑問，在改革開放之初以及后來相當長時間內，我國農村土地對農民的托底性保障作用非常重要，尤其是對避免出現發展中國家普遍存在的城市“貧民窟”現象，功不可沒。但是，隨著各個方面情況的巨大變化，進入新時代后，我國農村土地在社會保障方面的實際意義，日益降低和弱化，現在已經很微弱了，主要是心理意義。清醒地認識到這一點，并沒有任何否定現行農村土地政策的含義，而是避免陷于習慣性思維，導致脫離實際的誤判和決策失誤。

這些重要的新變化很多，其中最主要的是以下兩點：

第一，農民收入中，種植業收入比例已經變得很小，已經遠遠不能滿足普通農民現在的生活需要。我國農民人均可支配收入中，在1998—2024年間，經營凈收入從68%降低到35%，農業經營凈收入比例為23%左右，其中，大田種植業占比僅約12%。而非農業收入，包括工資性收入（42%）、農村二三產業經營凈收入（12%）和轉移凈收入（21%），合計占比已經高達75%左右。

第二，農民最低生活保障制度，從無到有，并且保障水平不斷提高。2024年，全國農民平均最低生活保障水平為每人每月594元，全年為7128元，已經超過了全國多地承包土地的可能收益。按照華北地區人均土地面積和種糧畝均收入情況，農戶每年人均收入約為1200元，平均每月只有100元。

如果說上個世紀80年代、90年代，農民工在城里失業后返鄉，靠經營自家承包地還可以勉強滿足基本溫飽，現在已經沒有任何可能。

NO.2

二、土地適度規模是農業現代化的基礎

土地適度規模是發展現代農業的基礎。規模化不等于現代化，但狹小的經營規模一定不是現代化。因為沒有規模化，就難以有現代農業科技的應用。

對于不同產業、不同產品來說，適度規模的具體標準是很不相同的。從理論上講，適度規模可以定義為：所有現有先進技術都可以得到最佳經濟利用的最小規模。

對于種植業來說，如何衡量經營規模，國際上通常的做法，是以一個農業經營單位（通常是家庭農場）所經營的土地面積作為標準。對于歐美國家來說，這應該是沒有問題的，因為，他們的農場規模通常較大，并且所經營的土地是集中連片的。長期以來，我國的學者和決策者也采用這種辦法，這實際上是有偏差的。最主要的原因，是在絕大多數地方（除了東北和西北地區），即便農戶（包括種糧“大戶”）的經營總面積可能不算小，但這個總面積是有很多個小地塊組成的，每個地塊的規模很小。

經營總面積的大小，影響到購買生產資料和出售產品方面的經濟效益；而地塊的大小，則是影響到生產技術應用方面的技術效益和經濟效益。在我國，地塊過小，是一個很普遍很突出的問題。表1展示了一個案例的情況。表1中，無論是散戶還是大戶，在耕種收生產環節，都是通過委托社會化服務組織完成的；而在種子選擇、追肥、灌溉、打藥等方面，農戶自己負責。

在華北平原、長江中下游平原等很多地方，土地在地理上是集中連片的，但是在經營上仍然是非常分散的，尤其是按照地塊大小看。

農業社會化服務或農業生產托管服務，是我國現階段農業生產方式的一個特色。同改革開放初期的一家一戶農業生產方式比較，這是一個很大的進步，其降低了農業耕種收作業成本，大大減少了農業勞動力需求，顯著提升了生產效率。但是，農業社會化服務無法替代真正的經營規模化。可以說，在很大程度上，土地規模化水平決定了社會化服務水平。表2是這方面的一個案例。其中的合作社規模化經營的數據，是在當地科技小院技術支持下，一個合作社千畝示范方的數據；而散戶/社會化服務的數據，則是與合作社麥田一路之隔的農戶經營的數據。

NO.3

三、土地規模化不需要改變土地制度

加快我國土地經營規模化，不需要對現行的農村土地政策規定作出任何改變；但是要在一些具體的政策落實和工作層面進行完善，并作具體的推進。

現有的農村土地政策，最核心的是“三權分置”和二輪延包。要堅定地堅持“三權分置”政策，切實做到“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”。要做好二輪延包工作，基本原則很明確，只要依照《農村土地承包法》相關規定執行即可；在具體方法上，只要把農戶手中的農村土地承包經營權證上的有效期，再延長三十年即可。任何違背農民意愿改變農民手中現有土地承包經營權證的做法，都是違法，都是瞎折騰。任何土地承包權的調整，只能是增量調節，即：只有在那些有新增土地的村，只有對那些新增的土地，才能對新增人口的農戶增加承包土地。在現實中，有新增土地的村非常之少；這樣的村新增土地數量也非常之少。

在促進土地規模化方面，要努力做好兩個方面的具體工作。

第一，利用高標準農田建設的有利契機，實現適度規模化。各不同類型地區，應提出明確的最小地塊規模要求，以適應于現代化作業和現代農業技術推廣。現在，對高標準農田建設的標準要求很多，但是對地塊的具體大小，卻沒有明確要求；而地塊的大小，是大田種植現代化的最基本、最關鍵要素。

第二，加強村級組織的協調推動工作，在農民自愿基礎上，加快適度規模化。如果沒有村級組織的支持協調，僅僅靠農戶之間的自由協商和市場機制的推動，我國土地規模化的進程將極為緩慢。例如，在曲周縣的情況下，要建一個百畝大小的地塊，需要把40~50戶農民的承包地塊集中起來。沒有集體經濟組織的協調工作，是做不到的。村集體可以動員組織農戶，按照土地集中連片的基本要求進行落實。農戶按照承包土地面積的多少，在大田中占相應的股份，取得相應的經營收入。

連片集中后形成的大田，可以由集體組織流轉出去，農戶獲得流轉費收入；或者，同一個大田地塊的農民組成合作社，合作社自己經營，或者實行農業生產托管服務，農戶按照股份分紅。

如前所述，現在，農戶土地承包經營權的社會保障意義（自己生產糧食自給自足）已經變得非常微弱，土地已經成為農民獲取收入的生產資料，農民應該很愿意接受適度規模化的安排。因為，變大田后，無論最后是流轉出去還是實行合作社經營，都能夠為農民帶來更多更省心的收益。

作者系中國農業大學原校長；《農村經營管理》 2026年第4期