迫切需要為存量更新量身定做一套全新的、平行于增量規(guī)則的規(guī)劃制度

　　文 | 趙燕菁

　　當(dāng)前中國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。中國的城市更新正是在這一背景下展開的。這一特定城鎮(zhèn)化階段，決定了城市更新的財務(wù)路徑與增量擴張階段財務(wù)路徑不同。

　　從1987年深圳土地市場“第一拍”開始，近40年的中國城鎮(zhèn)化增量擴張階段，土地金融是最主要的財務(wù)路徑。賣地收入和土地信用密切相關(guān)的地方債，構(gòu)成了地方政府最主要的財務(wù)來源。隨著城鎮(zhèn)化從新區(qū)開發(fā)為主的增量擴張階段向城市更新為主的存量提質(zhì)階段轉(zhuǎn)變，需要找到一條新的財務(wù)路徑，讓城市增長從增量軌道轉(zhuǎn)向存量軌道。

重慶磁器口古鎮(zhèn)擺起長街宴，吸引眾多游客前來品美食、賞民俗表演（2025 年 10 月 5 日攝） 王全超攝 / 本刊

　　城市更新“錢從哪里來”

　　我們可以把城市理解為一座工廠。在增量擴張階段，需要買地、買設(shè)備、建廠房，基本上都是資本型支出。對城市而言就是修路、修橋、建地鐵、建機場以及進行七通一平等基礎(chǔ)建設(shè)，這個資本型增長階段以花錢為主。這個階段完成后就必須轉(zhuǎn)向生產(chǎn)、營銷、運營，要獲得收益，以掙錢為主。對城市而言，就是要招商引資，創(chuàng)造稅收。第二個階段就是運營型增長階段，其主要支出大多是運營性支出。

　　同樣是支出，資本性支出要通過資本性收益來覆蓋，比如舉債、發(fā)行股票等基于未來收益的金融路徑；運營性支出則通過運營性收益，如營收、稅收等基于當(dāng)期收益的財政路徑。

　　對城市而言，賣地和舉債都屬于資本性收益，主要用于資本性支出。城市更新屬于運營型增長階段，其收益只能用來彌補一般性支出。這就像不能用賣房的所得支付房租一樣。城市更新的“錢從哪里來”取決于中國的城鎮(zhèn)化處于什么階段。

　　在資本型增長階段，以賣地為主的資本性收益是城市資本的主要來源。幾乎所有的“三舊改造”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊），基本的財務(wù)路徑就是“征拆-增容-賣地-回遷”。

　　一旦城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)增量需求減少，這一傳統(tǒng)的財務(wù)路徑就難以為繼。在中國，由于沒有財產(chǎn)稅，這一模式還要承擔(dān)更多的學(xué)校、醫(yī)療、公交等公共服務(wù)，按照這樣的模式開展城市更新，會導(dǎo)致城市負(fù)債持續(xù)攀升。

　　這個財務(wù)路徑是什么

　　對這一問題的回答，首先取決于所在的城市處于城鎮(zhèn)化的哪個階段。當(dāng)前中國城市發(fā)展正轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，城市更新不能繼續(xù)依賴賣地作為主要的資金來源，而是應(yīng)從更新后的收益中獲得主要的資金來源。

　　城市更新的財務(wù)路徑不能只看政府的錢包。進入存量階段，大量資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到家庭或企業(yè)手中，城市更新就不能只看政府的收益，還要看產(chǎn)權(quán)所有者收益。只要產(chǎn)權(quán)所有者更新后收益大于支出，產(chǎn)權(quán)所有者就可以成為更新的主角。

　　讓業(yè)主成為城市更新的主角，意味著政府轉(zhuǎn)變角色，首先政府是城市資產(chǎn)的最大“業(yè)主”，眾多基礎(chǔ)設(shè)施和公共資產(chǎn)的更新必須由政府執(zhí)行，這些資產(chǎn)效率的提高對于每一個使用者的收益都會有重大影響。其次，政府通過市場條件的設(shè)置，改進所有產(chǎn)權(quán)人的收益曲線。政府推動城市更新不僅要親自下場，更主要的是為城市更新創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，讓業(yè)主（包括政府）能從更新中獲得更大的收益。

　　那么城市更新的收益來自哪里？

　　任何固定資產(chǎn)從建成開始，其價值就會受到內(nèi)部和外部兩條曲線的影響。

　　一條是向下的折舊曲線。所有固定資產(chǎn)都是有壽命的，隨著資產(chǎn)變舊，其價值會一點點流失，直到徹底報廢；

　　一條是向上的地價曲線。隨著城市公共服務(wù)的改善和升級，固定資產(chǎn)所占用的土地會自動升值。政府建學(xué)校，周邊的學(xué)區(qū)房就會升值；政府修地鐵，沿線的物業(yè)就會升值。

　　向下的折舊曲線是資產(chǎn)的機會損失，向上的地價曲線是資產(chǎn)的機會收益。城市更新的收益就是來自對收益機會的捕獲。只要更新后收益大于投資的成本，業(yè)主就有更新自己資產(chǎn)的動力。這也是為什么在城市中心區(qū)的“老破小”比城市邊緣的新房有更大的改造動力。好的城市更新政策，簡單講，就是要盡量提高業(yè)主更新的收益，最大限度降低更新的成本。

　　怎樣提高資產(chǎn)的更新收益

　　首先提升資產(chǎn)的價格和升值預(yù)期。對于一項資產(chǎn)，其建安成本在不同城市之間相差不大，但更新后價值卻相差巨大。假設(shè)一個老舊住宅更新項目，建安成本0.5萬元/平方米。更新后在一線城市市場價格可達10萬元/平方米，在三線城市價值1萬元/平方米，在四線城市，市場房價低于0.5萬元/平方米。哪個城市的融資成本更低？顯然是一線城市。同樣的道理，花同樣的錢，哪個城市的業(yè)主更愿意進行更新？一定也是一線城市。

　　一個城市如果要激勵業(yè)主自主更新，政府的房地產(chǎn)政策起著至關(guān)重要的作用。中國土地一級市場這個房地產(chǎn)的總開關(guān)控制在政府手里。政府減少土地供給，讓新房供給小于市場需求，不動產(chǎn)有升值預(yù)期，就為城市更新創(chuàng)造適宜的經(jīng)濟環(huán)境。

　　此外，政府應(yīng)把權(quán)益市場作為存量時代最重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施來建設(shè)。對很多業(yè)主而言，改造后的物業(yè)不是用來交易而依然是自用，這時很難知道改造后升值多少。如果不動產(chǎn)登記部門能夠通過數(shù)字化技術(shù)自動給出新的評估價，這個公允的價格就可以合法地體現(xiàn)在業(yè)主的會計報表里，并被銀行接受作為有效抵押品。讓城市更新后的升值能夠在權(quán)益市場顯示出來，財富效應(yīng)才能成為推動更新的動力。

　　再來看怎樣減少城市更新的成本。

　　城市更新的成本主要由制度成本、交易成本和建安成本三部分組成。

　　所謂制度成本主要是城市更新和現(xiàn)有城市制度。比如一塊原來處于邊緣的工業(yè)用地，隨著城市發(fā)展逐漸被新的城市功能所包圍，原來沒有學(xué)校，現(xiàn)在有了，改為居住或商業(yè)用途后價值更高；原來沒有地鐵，現(xiàn)在也有了，如果增加容積率，價值會提高；原來年限只剩下十年，如果延長使用年限，價值也會增加。

　　現(xiàn)在，需要為存量更新定做一套全新的、平行于增量規(guī)則的新的規(guī)劃制度。各地的城市更新辦法大都是在現(xiàn)有的土地用途管制制度上進行微調(diào)，力度不夠。存量時代需要設(shè)計一個類似當(dāng)年土地招拍掛一樣的制度，在符合公共安全的前提下，保證更新后權(quán)益保值、升值，且權(quán)益相關(guān)人一致同意；同時公布規(guī)劃條件改變的兌價，防止利用更新在不同的規(guī)劃條件間套利。這樣能為城市更新提供新的制度支撐。

小朋友在新疆喀什古城的街巷中踢球（2024 年 2 月 5 日攝） 新華社發(fā)（蔡增樂攝）

　　培育城市更新服務(wù)商

　　交易成本和建安成本則主要來自業(yè)主和服務(wù)商。

　　中國大量老舊小區(qū)是“共有產(chǎn)權(quán)”，即使有地有天的“一戶建”，經(jīng)過幾代人析產(chǎn)，最終也會變成事實上的共有產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)的特點是，任何產(chǎn)權(quán)的變更必須所有產(chǎn)權(quán)人一致行動。只要產(chǎn)權(quán)人超過一定數(shù)量，一致行動幾乎無法達成。

　　現(xiàn)在各地探索性的自主更新案例，大多依靠大量基層政府資源協(xié)調(diào)成功，難以復(fù)制。

　　就算是形成了集體決定，具體由哪一戶來負(fù)責(zé)報批、集資管理、項目設(shè)計、過程監(jiān)理、竣工驗收、產(chǎn)權(quán)重置？對完全沒有建設(shè)經(jīng)驗的業(yè)主而言，每一步都意味著業(yè)主間的復(fù)雜協(xié)調(diào)、博弈和妥協(xié)。這也需要相應(yīng)的制度創(chuàng)新。

　　比如，為了應(yīng)對共有產(chǎn)權(quán)帶來的協(xié)調(diào)成本，城市更新需要有一個專門的中介——城市更新服務(wù)商。有了專業(yè)的服務(wù)商，居民就可以從多對多式的協(xié)調(diào)，變?yōu)橐粚Χ嗍降膮f(xié)調(diào)。標(biāo)準(zhǔn)化的合約、報價和交鑰匙式的服務(wù)，可以極大地降低業(yè)主間的協(xié)調(diào)成本。隨著房地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)型，大部分開發(fā)商都可以從重資產(chǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)向輕資產(chǎn)的城市更新服務(wù)。

　　此外，對于城市更新服務(wù)商而言，不僅要走通從報批到代建一整套標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)流程，還要開發(fā)出一套適應(yīng)于城市更新的建造技術(shù)。和新建房地產(chǎn)不一樣，周轉(zhuǎn)對于原業(yè)主是一個極大的負(fù)擔(dān)，很多老人會因為周轉(zhuǎn)時間太長而放棄。這時裝配式住宅就有可能脫穎而出，這一技術(shù)不僅能大幅度縮短周轉(zhuǎn)時間，還可以較好地解決施工場地局促和施工期間擾民問題。

　　進一步，服務(wù)商還可以通過整合從建材、施工到裝修整個產(chǎn)業(yè)鏈，像汽車制造商和手機制造商那樣，憑借巨大的市場規(guī)模將城市更新轉(zhuǎn)變?yōu)樾录揖蛹夹g(shù)和商品銷售的窗口。這將會是一個比傳統(tǒng)建筑業(yè)大得多的市場。

　　盡量避免政府補貼

　　城市更新財務(wù)路徑上應(yīng)盡量避免政府補貼。由于很多地方政府已經(jīng)無法通過賣地（增容）對征拆進行補償，依賴補貼推動的城市更新在財務(wù)上難以持續(xù)。

　　正確的做法是嚴(yán)格區(qū)分政府和居民的資產(chǎn)負(fù)債表。屬于政府資產(chǎn)的——周邊道路、管網(wǎng)等——由政府負(fù)責(zé)出資；屬于居民資產(chǎn)的，則由業(yè)主出資。政府可以對通過時間短、設(shè)計好、難度大的項目進行獎勵，但不能讓補貼成為政府必然義務(wù)。

　　有的城市，增量擴張沒有完全結(jié)束，依然可以通過房地產(chǎn)獲得可觀的收益。這些城市政府為了增加固定資產(chǎn)投資，往往希望繼續(xù)采用大拆大建的方式，以賣地（增容）收入為城市更新（特別是城中村改造）融資。這樣做實際上揮霍了本應(yīng)用于城市轉(zhuǎn)型的寶貴土地收益。城鎮(zhèn)化尾聲階段的土地收益是土地金融的最后一桶金，用好了，城市可以轉(zhuǎn)變積累模式，實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型；用錯了，城市財政負(fù)擔(dān)加重，會錯失增長轉(zhuǎn)型的機會。

　　城市資產(chǎn)的價值是由公共和私人兩條曲線合成的。好的城市更新可以在分別實現(xiàn)自己財務(wù)平衡的同時，通過正的外部性創(chuàng)造額外的現(xiàn)金流，實現(xiàn)政府和業(yè)主價值的同步提升。一個成功的例子就是喀什老城的更新改造。

　　喀什老城以生土建筑而聞名，老城地處南天山地震帶，危房舊房多，2010年，喀什啟動老城更新改造。改造采用居民和政府共建的模式，居民和政府共同出資。居民自行拆除原住房，并完成屋頂、樓梯、檐廊、門窗及室內(nèi)外裝修等工作；政府負(fù)責(zé)新建房屋設(shè)計及主體結(jié)構(gòu)、配套市政基礎(chǔ)設(shè)施和地道處理。由于不需要增加容積率，通過逐棟設(shè)計和復(fù)建，喀什老城完整地保留了傳統(tǒng)的空間肌理和建筑風(fēng)貌。

　　改造完成后的喀什老城，被評為5A級景區(qū)，吸引了大量外地游客。最終，居民獲得配套齊全的新房，喀什發(fā)展為一個具有持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流能力的文旅小城。一個成功的規(guī)劃，使得項目實現(xiàn)政府、業(yè)主共贏。

　　存量時代城市更新的基本原則

　　推進業(yè)主主導(dǎo)，誰的資產(chǎn)誰負(fù)責(zé)。政府擁有的資產(chǎn)，由政府負(fù)責(zé)更新，其財務(wù)來源主要靠對更新后的資產(chǎn)收費或稅收。要讓政府推動業(yè)主更新，變?yōu)闃I(yè)主自己要更新。

　　降低一級市場融資依賴。由政府主導(dǎo)，依靠房地產(chǎn)市場平衡的城中村改造、棚戶區(qū)改造、老工業(yè)區(qū)改造，本質(zhì)上都是增量擴張。如果一個城市進入增量擴張的尾聲，就應(yīng)盡快停止依賴土地一級市場上融資。

　　確保項目資金平衡。政府應(yīng)減少為那些靠賣地才能償還貸款的項目提供專項債。依賴房地產(chǎn)實現(xiàn)平衡的專項債，一旦房地產(chǎn)沒有需求，會變成新增顯性或隱性債務(wù)。

　　制度創(chuàng)新。發(fā)揮業(yè)主的主觀能動性，政府創(chuàng)造一個鼓勵城市更新的政策環(huán)境。其中，最主要的是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場；其次是制度創(chuàng)新，構(gòu)建增量土地制度向存量土地制度切換的規(guī)劃通道，讓業(yè)主可以更新、愿意更新、主動更新；同時要建設(shè)高流動性的權(quán)益市場，讓更新的價值在市場上顯現(xiàn)。 （作者為廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授）■