提到＂吃財政飯＂，大家頭一個想到的多半是公務員。可要真把這三個字當全部答案，就把這事看小了。學校里的老師、醫院的護士、鎮上的輔警、街道辦里跑腿的網格員，他們的工資源頭都是財政預算。

這么算下來，吃＂皇糧＂的群體遠比公務員隊伍大得多。那么這碗飯到底養了多少人？最近兩年學界給出的數字，比很多人猜的都要大。

去年7月，復旦大學張軍教授團隊在《經濟學》（季刊）發了一篇論文，在財稅圈引起不小關注。這篇論文測出來的核心數據是，2004年到2020年，以中間口徑度量，中國財政供養人員從5212萬人增加到6846萬人。

在這之前，這個數字一直停留在外界推算的層面，這回總算有了相對扎實的學術口徑。為什么要分口徑呢？因為這個群體本身就難以一刀切。

研究者把它拆成三檔:最大口徑，為所有機關事業單位就業人員與離退休人員之和；中間口徑，為編制內外的在職人員與退休人員之和；最小口徑，是編制內的在職人員與離退休人員之和。最大口徑包含了離退休人員和編外輔助人員的廣義范疇，測算值為7606萬人。比一個中等國家的總人口還多。

更值得琢磨的是結構變化。財政供養人員的規模增長主要源于離退休人員與編外人員的數量增加，并且層級上聚集于基層政府。2020年，供養人員中近四成并非在職人員，離退休人數已從2004年的1468萬人增長到2687萬人。

一句話講清楚，在崗人員漲幅不大，退休的猛增。人口老齡化這本賬，最后都落到了財政頭上。

編外人員是另一個隱形的口袋。2004年我國215萬編外在職財政供養人員，到2018年已經膨脹到442萬，增幅超過一倍。這些人沒編制，但工資也是公家發。

基層的輔警、社區工作者、政務大廳的窗口人員，多數都在這一類。編內壓、編外脹，看上去像數字游戲，但財政的實際負擔一點沒減。

舉個讓人印象深刻的例子。2022年《半月談》報道過烏蒙山區的A縣情況：一年稅收才4.14個億，但光給體制內人員發工資，就要花掉26個億，是稅收的6倍多。

這樣的縣在中西部不是孤例。自己掙的錢連工資都發不齊，缺口靠啥補？一靠中央轉移支付，二靠賣地。

問題就這么繞回到了那根最粗的支柱——土地財政。土地財政這事得從1994年的分稅制改革說起。

分稅制改革后，土地出讓收入全部劃歸地方，成為地方政府有力的財政收入來源。從那以后，賣地的錢成了地方的命根子，一路高歌猛進漲了二十多年。直到2021年達到頂峰，誰也沒想到，接下來就是連續四年的下坡路。

這個下坡有多陡？2025年地方政府性基金預算本級收入中的國有土地使用權出讓收入41518億元，比上年下降14.7%。這是自2022年以來連續第四年這一收入出現兩位數降幅。

與2021年地方土地出讓收入峰值（8.7萬億元）相比，2025年地方土地出讓收入減少了約4.6萬億元，降幅達到52.3%。四年蒸發掉一半，擱哪個國家都算斷崖式下滑。

地方政府感受到的寒意，比數據更直接。去年10月安徽省財政廳課題組公開發表的《財政收入支撐高質量發展匹配關系研究》一文稱，安徽土地出讓收入規模顯著下滑，對財政收入貢獻度急劇降低，形成難以填補的缺口。

從全省來看，土地出讓收入占財政兩本預算（一般公共預算和政府性基金預算）收入的40%以上，但2024年該項收入較峰值年份（2021年）下降近50%，形成較大收入缺口。安徽這種經濟大省尚且如此，中西部那些靠賣地度日的小縣日子更難。

各地分化也很扎眼。2025年地方土地出讓收入狀況有著明顯差異化特征。比如根據各地官方數據，北京去年以賣地收入為主的政府性基金預算收入實現小幅（4.7%）增長；廣東去年土地出讓收入同比下降11%；河南土地出讓收入同比下降27.7%。一線城市還能勉強托住，中西部基本是自由落體。

差距擺在桌面上，問題在哪一目了然。那土地財政為什么回不到過去了？根子在房地產的供需邏輯翻了個個兒。

剛需見頂，改善需求又被老齡化和少子化拽住。羅志恒團隊測算過，到2035年為止的住宅用地＂成交土地出讓金＂收入規模，年均金額為3.59萬億元。這個數字擺出來很現實——往后再想靠賣地養活7000多萬人，已經走不通了。

那除了土地財政，還有啥別的辦法？思路其實早就有，關鍵是落地。第一條是房產稅。這事討論了十幾年，試點也搞過，但全面推開始終沒動。

原因不復雜——房子是大多數中國家庭最大的資產，改革的阻力肉眼可見。從其他國家的經驗看，這條路繞不開，但只能慢、只能穩，一腳踩急了容易出連鎖反應。

第二條是消費稅下劃地方。這一步早就有實質進展。去年預算報告在部署2025年財政改革發展工作時稱，研究同新業態相適應的稅收制度。

圍繞增加地方自主財力，適當擴大地方稅收管理權限，深化地方附加稅改革研究，加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方。簡單講，過去消費稅大頭歸中央，今后讓地方多分一杯羹，補一補賣地少掉的窟窿。

第三條是動財政供養人員自己。去年政府工作報告在部署2025年政府工作任務時明確提出要＂嚴控財政供養人員規模＂。基層已經在動手。

湖南省財政廳網站披露的《郴州財政:擰緊＂節流閥＂ 過好緊日子》一文稱，2023-2025年，全市撤并機構112個，精簡人員3021人，節約開支1.2億元；2024年底市直編外人員較2023年5月減少544人，年節支超2000萬元。

郴州算是中部地區的一個樣本。人口小縣的合并也在鋪開。

在當前國家嚴控財政供養人員規模的政策導向下，未來幾年財政供養人員數量預計將保持總體穩定，不會出現快速增長。而要控制財政供養人員規模，首先需要推進政府職能轉變，進一步明確和優化政府與市場的職責邊界。

山西、青海、安徽都在萬人到十幾萬人的小縣試過機構合并、編制壓縮，效果有，但要因地施策，一刀切不可行。

第四條是培育新稅源。數字經濟、人工智能、新能源，這些行業稅收漲得快。杭州2024年數字經濟核心產業增加值占GDP比重已經超過四分之一，貢獻的稅收也在水漲船高。

中央財經委員會去年還提到要研究數字資產稅、數字服務稅。新口袋裝滿不是一兩年的事，得等產業本身真正長起來。

兜底的那一手是中央轉移支付。中央財政近兩年安排對地方轉移支付規模超過10萬億元，今年預計繼續超過10萬億元，以支持地方保民生、促發展。

這筆錢體量大，是地方＂三保＂——保基本民生、保工資、保運轉——能不能維系的關鍵。再疊加專項債和特別國債，中央正在用自己的信用空間為地方騰挪。

這盤棋的邏輯也就清楚了。短期靠中央轉移支付和債務工具續命，中期靠消費稅改革、人員精簡、盤活資產挖增量，長期還要等房產稅和新產業頂上來。

一根支柱倒下，不可能馬上換一根同樣粗的，只能多搭幾根細的，慢慢分擔。這條路沒有捷徑，也急不來。

對不同地區的財政供養人員進行管理時，不宜采取簡單的數量嚴控政策，要考慮本地常住人口的流入和流出情況，以及地方財政的承受能力，因地制宜地制定政策。這話說得平實，但分寸感很重要。

改革要留溫度，既不能讓基層運轉散架，也不能讓有限的錢被無效占用。7000多萬張嘴怎么吃飯，關系到我們每個人的生活質量。