編者按

2025年1月至2026年2月，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所習(xí)近平生態(tài)文明思想研究室副主任、研究員楊艷同志，作為中組部、團中央第25批博士服務(wù)團成員，掛任河南省洛陽市發(fā)展和改革委員會黨組成員、副主任，主要分管發(fā)展規(guī)劃、資源環(huán)境、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、河南省故縣灌區(qū)工程建設(shè)等工作。掛職期間，她堅持將為中央決策服務(wù)與地方發(fā)展實踐深度融合，在高質(zhì)量完成各項任務(wù)的同時，形成了一系列富有價值的研究思考。中國經(jīng)濟時報特別開設(shè)“國研專家基層掛職手記”欄目，邀請楊艷同志分享其掛職感悟。在本期文章中，她以親歷者視角，從洛陽市“十五五”規(guī)劃編制實踐切入，探析五年規(guī)劃制度的運行邏輯，為健全國家規(guī)劃體系、提升國家治理效能提供一線觀察與建議。

——一名掛職干部的實踐觀察與制度思考

圖片來源/洛陽發(fā)布

■楊艷

2026年2月，洛陽市第十六屆人民代表大會第五次會議審查批準(zhǔn)了《洛陽市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），目前《綱要》已按程序印發(fā)實施。我來自國務(wù)院發(fā)展研究中心，受組織委派赴洛陽市發(fā)展改革委掛職，牽頭主持這份重要文件的編制工作。回望這段歷程，我百感交集。從“政策研究者”到“實踐操盤者”，這段經(jīng)歷讓我對中國五年規(guī)劃這一獨特治理工具有了更為深刻的認(rèn)知與體悟。

一、高位謀劃：在“國之大者”中找準(zhǔn)地方坐標(biāo)

洛陽市“十五五”規(guī)劃編制工作于2024年10月啟動。市委、市政府第一時間成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將編制全過程劃分為《基本思路》研究、規(guī)劃《建議》起草、規(guī)劃《綱要》編制三個階段。

編制過程中，我們堅持融會貫通、一體落實習(xí)近平總書記關(guān)于規(guī)劃編制的重要指示、在河南考察時的重要講話以及歷次對河南工作的重大要求，及時對標(biāo)落實黨的二十屆四中全會精神、省委工作部署、洛陽市委具體安排，將各項要求貫穿規(guī)劃編制全過程、各環(huán)節(jié)。洛陽市委十二屆九次全會召開后，我們逐項對照市委規(guī)劃《建議》，將市委部署細(xì)化為具體任務(wù)、務(wù)實舉措和重大項目，確保黨中央決策部署和省、市各項工作要求在《綱要》中落地見效。

在全面對標(biāo)銜接中央規(guī)劃《建議》的過程中，一個核心命題擺在面前：作為中原城市群副中心城市、老工業(yè)基地、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重要節(jié)點城市，“十三朝古都”洛陽如何在“全國一盤棋”中找準(zhǔn)定位、在“一張藍圖繪到底”中彰顯特色？

我們提出“對標(biāo)國家大局、立足洛陽實際，嚴(yán)守統(tǒng)一導(dǎo)向、彰顯地域特色”的編制原則。以國家重大戰(zhàn)略為縱軸，以區(qū)域競爭格局為橫軸，以本地資源稟賦與發(fā)展現(xiàn)狀為基點，三者交匯之處，便是地方規(guī)劃的真正立足點。

在規(guī)劃編制過程中，我們深刻體會到，國家規(guī)劃與地方規(guī)劃絕非簡單的“上下一般粗”，而是“綱舉目張、各美其美”。這正是中國規(guī)劃區(qū)別于西方預(yù)測型規(guī)劃的本質(zhì)所在——它既是頂層戰(zhàn)略部署，也是全過程治理實踐；既堅持全國發(fā)展的統(tǒng)一性，又體現(xiàn)地方發(fā)展的差異性。

二、夯實基礎(chǔ)：以重大問題研究回應(yīng)時代命題

我們將深化重大問題研究作為規(guī)劃編制的前置基礎(chǔ)。圍繞人口發(fā)展趨勢、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)新賽道等事關(guān)洛陽長遠(yuǎn)的重大議題，聚焦產(chǎn)業(yè)體系、科技創(chuàng)新、城市提質(zhì)、文旅融合、擴大內(nèi)需、對外開放、綠色轉(zhuǎn)型、民生保障、社會治理等關(guān)鍵領(lǐng)域，先后召開各類市級專題座談會18場，廣泛聽取領(lǐng)導(dǎo)干部、部門縣區(qū)、黨外人士、企業(yè)家、經(jīng)濟界科技界專家及基層代表意見，系統(tǒng)研究規(guī)劃各板塊的發(fā)展思路、目標(biāo)任務(wù)，為《綱要》編制筑牢根基。

在指標(biāo)體系構(gòu)建上，我們以正確政績觀為引領(lǐng)，摒棄“唯增速、唯數(shù)字”的片面導(dǎo)向。一方面，緊扣對標(biāo)2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，統(tǒng)籌考慮存量、增量、減量等因素，兼顧“需要”與“可能”，在體現(xiàn)積極作為姿態(tài)的同時，為應(yīng)對各類風(fēng)險挑戰(zhàn)預(yù)留彈性空間；另一方面，對標(biāo)國家和省指標(biāo)體系，結(jié)合洛陽實體經(jīng)濟、文旅產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，增設(shè)制造業(yè)增加值占比、進出口總額增速、文旅產(chǎn)業(yè)增加值占比等特色指標(biāo)。這既是切實落實習(xí)近平總書記考察河南時提出的“保持制造業(yè)合理比重”“推動文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”等重要要求的具體體現(xiàn)，也是以科學(xué)指標(biāo)體系引導(dǎo)全市務(wù)實發(fā)展、力戒形象工程與數(shù)據(jù)虛高的現(xiàn)實需要。

三、“開門編規(guī)劃”：以全過程人民民主凝聚社會共識

為確保規(guī)劃高站位、能落地、可執(zhí)行，我們創(chuàng)新采用“領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭+業(yè)務(wù)骨干主力+專家咨詢支撐+社會各界參與”的聯(lián)動編制模式。依托近百次現(xiàn)場調(diào)查、座談研討、咨詢論證，暢通線上建言、《行風(fēng)熱線》電視直播等多元渠道開門納諫。我們主要圍繞五大都城遺址保護與活化利用、歷史街坊更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等洛陽發(fā)展重難點問題，充分吸納民智，累計吸納百余條建設(shè)性意見，努力破解歷史文化保護與城市發(fā)展等現(xiàn)實矛盾。編制期間，我們多次赴京對接國家規(guī)劃主管部門與權(quán)威專家，并特邀國內(nèi)高水平專家到洛開展3期專題培訓(xùn)，補齊古都規(guī)劃編制專業(yè)短板，整體提升市縣兩級規(guī)劃工作能力。

本次編制始終堅守“以我為主”的工作思路，全市各級干部與業(yè)務(wù)骨干全程深度參與，針對發(fā)展目標(biāo)、重點舉措反復(fù)研討論證，部分重點內(nèi)容前后打磨、優(yōu)化調(diào)整達50余次，全力保障規(guī)劃內(nèi)容貼合實際、務(wù)實可行。

規(guī)劃編制的過程，也是凝聚社會共識的過程。我們堅持全過程人民民主，廣泛傾聽各方聲音、協(xié)調(diào)多元訴求，推動規(guī)劃深度契合洛陽古都特質(zhì)與群眾民生期盼，為后續(xù)落地實施筑牢民意根基。這是中國規(guī)劃體系獨有的制度優(yōu)勢：規(guī)劃編制不僅是一項技術(shù)工作，更是凝聚共識的政治實踐；最終產(chǎn)出的不僅是一份發(fā)展方案，更是同心奮進的強大合力。

四、“項目為王”：以可實施性打通“最后一公里”

規(guī)劃最怕“墻上掛掛、紙上畫畫”而落不了地。為推動發(fā)展藍圖從“紙上”落到“地上”，我們將謀深謀實重大事項和項目作為規(guī)劃編制的核心抓手。我們聚焦謀劃一批引領(lǐng)性、帶動性、支撐性強的重大項目，圍繞重點領(lǐng)域開展12輪評估論證，從嚴(yán)逐項目、逐行業(yè)、逐縣區(qū)“過篩子”——重點審視項目是否合規(guī)、推進成熟度如何、整體投資效益怎樣，所有研判均以數(shù)據(jù)為依據(jù)、以案例為支撐。本次規(guī)劃共設(shè)置15個專欄，同步謀劃“十五五”時期重大項目3514個、總投資1.5萬億元，以重大項目的實施剛性支撐規(guī)劃任務(wù)落地。同時，我們系統(tǒng)梳理重大事項，常態(tài)化赴省、赴京對接溝通20余次，推動47個重大事項和項目成功納入上級規(guī)劃布局。

五、制度反思：讓五年規(guī)劃更好發(fā)揮治理效能

回顧本次規(guī)劃編制全過程，立足一線實踐，就完善五年規(guī)劃制度、提升治理效能，我有三點初步思考：

第一，統(tǒng)籌把握“規(guī)定動作”與“自選動作”的關(guān)系。國家規(guī)劃是“綱”，地方規(guī)劃是“目”，綱舉目張方能同向發(fā)力。地方規(guī)劃不能簡單照搬上級文件，必須在國家整體戰(zhàn)略框架下，結(jié)合自身稟賦探索差異化發(fā)展路徑。建議進一步優(yōu)化規(guī)劃傳導(dǎo)體系，增強指標(biāo)設(shè)置的彈性空間，充分釋放地方發(fā)展自主權(quán)。

第二，健全“編制—實施—評估—調(diào)整”閉環(huán)管理機制。目前規(guī)劃運行中“重編制、輕落地，重前期、輕后期”的現(xiàn)象依然不同程度存在。建議從兩方面發(fā)力：一方面，細(xì)化年度目標(biāo)任務(wù)分解，壓實推進責(zé)任，強化專項評估與社會監(jiān)督；另一方面，破除體制機制障礙，務(wù)實推動發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及各類專項規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，完善財稅、用地、生態(tài)環(huán)保等配套政策銜接機制，防止規(guī)劃編制流于形式。同時，完善中期評估和動態(tài)調(diào)整機制，全面提升規(guī)劃抵御風(fēng)險、適配形勢變化的能力。

第三，推動規(guī)劃能力建設(shè)“專業(yè)化”與“接地氣”深度融合。規(guī)劃編制既要依托專業(yè)理論與科學(xué)方法，更要扎根地方實際、貼合發(fā)展實情。以往不少地方將規(guī)劃編制整體外包第三方機構(gòu)，容易造成方案同質(zhì)化、實操性偏弱等問題。建議各地方堅持“以我為主”的編制思路，搭建“黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭、職能部門主抓、社會力量參與、第三方專業(yè)賦能”的工作格局。此外，建立國家智庫與地方政府常態(tài)化雙向掛職交流機制，推動政策研究人員下沉基層、基層干部走進高端智庫，實現(xiàn)“上情下達”與“下情上達”的良性互動。

洛陽“十五五”發(fā)展藍圖已然繪就。作為一名政策研究者，我始終堅信，中國式現(xiàn)代化的宏偉圖景，正鐫刻在一個個項目落地的實踐里、一次次民主協(xié)商的聚力間、一代代薪火相傳的使命中。而五年規(guī)劃，這一中國共產(chǎn)黨治國理政的重要制度載體，必將在實踐中不斷發(fā)展完善，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實制度根基。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所習(xí)近平生態(tài)文明思想研究室副主任、研究員，中組部、團中央第25批博士服務(wù)團成員，2025年掛任洛陽市發(fā)展和改革委員會黨組成員、副主任，牽頭主持洛陽市“十五五”規(guī)劃綱要編制工作）

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥