導讀

國務院日前印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是城市更新領域第一部國家級專項規劃，明確了“十五五”時期城市更新工作的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國城市規劃學會特別推出【城市更新“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動，邀請多位專家學者圍繞《規劃》的重點任務與關鍵舉措進行深度剖析與交流探討。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：4312字

閱讀時間：13分鐘

作 者

林振福，中國城市規劃學會青年工作委員會委員、廈門市城市規劃設計研究院有限公司副院長

核心觀點摘要

1

城市更新“十五五”規劃是我國第一部國家層面城市更新專項五年規劃，標志著城市更新從地方自發探索邁入國家統籌、系統推進的新階段。

2

規劃確立了以人民為中心、以長期主義為導向的全新理念體系，實現了從“物的更新”向“人的需求”、從“政府主導”向“多元共治”的根本性轉變。

3

規劃推動城市更新從“點狀突破”向“系統提升”轉變，強調“統籌規劃、集成行動”和項目全周期管理。

4

規劃將機制創新作為核心任務，在技術標準、審批流程、資金保障等方面提出突破性改革舉措。

5

城市更新全面推進倒逼規劃建設行業轉型升級，要求從“空間生產者”轉變為“城市綜合服務商”。

我國城市發展已整體進入從增量規模擴張向存量更新提質轉型的關鍵階段，城市更新“十五五”規劃作為第一部國家層面城市更新專項五年規劃正式出臺，標志著我國城市更新從地方自發探索、試點先行邁入國家統籌、系統推進的新階段。這既是城市發展方式的根本性認知切換，也為政府、規劃機構、開發企業等所有參與者繪制了“導航圖”，明確了未來五年城市更新的核心方向、行動準則與實施路徑。

01

城市更新“十五五”規劃是一次更新理念升維指南

“十五五”規劃扭轉了過去粗放式、運動式的更新思維，確立了以人民為中心、以長期主義為導向的全新理念體系，為城市更新提供了根本遵循。

1

人民城市人民建，人民城市為人民

“人民城市”是貫穿規劃的靈魂，核心是將更新重心從“物的更新”轉向“人的需求”，從“政府主導”轉向“多元共治”。

1

明晰責任邊界，構建共建共治共享格局。過去政府大包大攬的更新模式，既加重了地方財政負擔，又容易導致改造內容與居民實際需求脫節。規劃明確“誰受益、誰出資”的共擔原則，科學劃分四方責任：政府負責統籌規劃、政策引導、公共服務配套和底線保障；市場主體發揮資金、技術、運營優勢參與市場化項目；居民作為直接受益者承擔相應出資，并全程參與決策、實施與監督；社會組織提供專業社區服務和公益支持。

2

錨定價值標準，建立科學更新評判體系。規劃摒棄了單純以經濟指標、形象工程為核心的評判標準，確立了多元綜合的價值體系：一是“四好”標準，打造“好房子、好小區、好社區、好城區”，全面提升人居環境，這一標準體系實現了從單體建筑到城市片區的全尺度覆蓋；二是保護與發展均衡，嚴格保護歷史文化遺產，傳承城市文脈，避免大拆大建；三是突出安全韌性低碳，將防災減災、綠色低碳理念融入更新全過程；四是擴大受益面，確保更新成果惠及全體市民，防止出現城市更新“紳士化”現象，保障原住民的居住權益和發展機會。

2

堅持長期主義，推動發展“飛輪”

城市更新是長期系統性工程，難以一蹴而就。規劃要求摒棄急功近利的短期思維，以久久為功的韌勁推動城市持續健康發展。

1

堅持目標導向與問題導向相結合。城市更新必須以城市體檢為前置條件，精準識別發展短板，圍繞真實需求制定方案。所有項目必須遵循必要性、適用性和可持續性原則，既符合城市發展目標，又切實解決群眾急難愁盼問題，反對運動式、功利性改造。

2

迭代升級塑造發展新動能。“十五五”是我國城市更新模式成熟定型的關鍵階段。規劃提出，要在“十四五”試點基礎上深化改革創新，完善政策體系、工作機制和實施模式，形成可復制可推廣的經驗并固化為制度。到“十五五”規劃末期，城市更新將成為城市空間發展的主導模式，既能盤活存量資源、提升空間利用效率，又能帶動建筑、建材等多個產業發展，創造大量就業崗位，推動城市經濟發展。

理念的升維是城市更新行穩致遠的根本前提，決定了更新的方向和最終成效。

02

城市更新“十五五”規劃是一套更新行動統籌指引

理念升維為城市更新指明了方向，而行動統籌則是將理念轉化為實效的關鍵路徑。過去我國城市更新普遍存在碎片化、分散化問題，各部門各自為政、各項目獨立實施，缺乏整體統籌和系統銜接，導致更新效果大打折扣。規劃倡導的是“統籌規劃、集成行動”，推動城市更新從“點狀突破”向“系統提升”轉變。

1

從碎片化更新向系統集成更新轉化

碎片化更新主要表現為：項目多為點狀局部改造，缺乏系統設計；水、電、氣、路等基礎設施改造不同步，重復施工頻發；老舊小區改造與周邊公共服務設施脫節；部門間職責交叉導致審批繁瑣、效率低下。規劃明確要求建立“市級統籌、區級負總責、街道抓落實、社區強參與”的工作機制，強化規劃統籌引領作用：

• 加強規劃統籌，完善規劃編制審批體系，明確更新目標、重點區域、實施時序和空間布局；

• 加強實施統籌，推行“片區統籌、整體開發”模式，將相鄰多個項目打包實施，統一規劃、建設、運營，實現資源整合和效益最大化；

• 加強要素統籌，統籌配置土地、資金、政策等各類要素，向重點更新區域傾斜；

• 加強主體統籌，建立多方協同工作機制，形成工作合力。

2

從重建設輕運營向項目全周期覆蓋轉化

長期以來，城市更新存在“重建設、輕運營”的傾向。規劃明確了運營在城市更新中的核心地位，要求將運營理念貫穿更新全過程，實現項目全周期管理。

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塑造多樣化場景，打造城市可持續活力。城市更新不僅是建筑和空間的改造，更是功能和活力的重塑。規劃強調要因地制宜打造社區生活、商業消費、文化創意、科技創新、生態休閑等多樣化場景。

2

從分階段介入向全周期陪伴轉變。過去規劃師、開發主體、運營主體各自往往根據自身角色定位，只參與更新的某個階段。規劃要求規劃師等參與群體轉變角色，從“階段性參與者”變為“全周期服務商”，全程參與項目的前期策劃、規劃設計、建設施工、運營管理和后期維護。規劃師同時要發揮專業橋梁作用，協調政府、市場與居民三方訴求。

行動的統籌是城市更新提質增效的核心保障，確保了更新工作的系統性和協同性。

03

城市更新“十五五”規劃是一場更新機制創新探索

城市更新是一場深刻的制度變革，涉及規劃、建設、金融等多個領域的機制創新?！笆逦濉币巹澮髮C制創新作為核心任務，提出突破性改革舉措，為城市更新提供強有力的制度保障。

1

技術標準與政策體系重構

過去我國的城市規劃建設技術標準和政策體系主要服務于增量建設，難以適應存量更新需求。規劃要求加快構建與存量更新相適應的技術標準和政策體系：

• 重構技術標準體系，針對不同類型的更新項目制定專門的技術規范；

• 完善土地政策，創新存量建設用地供應方式，支持土地使用權人自主更新；

• 優化規劃政策，適當放寬容積率、建筑密度等指標限制，鼓勵土地混合使用和立體開發；

• 健全財稅政策，加大財政支持力度，落實稅收優惠，引導社會資本參與。

2

更新流程與決策機制重建

繁瑣的審批流程和僵化的決策機制是制約城市更新推進的重要瓶頸。過去一個更新項目從立項到開工往往耗時數年，嚴重影響市場主體積極性。規劃提出全面優化更新流程和決策機制：

• 豐富更新主體準入，大力推廣自主更新，探索功能更新、局部更新等多種模式，建立健全共同參與機制；

• 優化簡化決策流程，壓縮審批時限，對符合規定的小額零星微更新項目可簡化甚至免于審批。

3

資金保障模式創新

資金問題是城市更新面臨的最大難題。過去城市更新主要依靠政府財政投入，資金來源單一，缺口巨大。規劃要求創新資金保障模式，從單純依靠政府“輸血”轉向培育項目自身“造血”能力，構建多元化、可持續的資金保障體系。

1

構建多元化資金籌措體系。整合各類財政資金支持公益性項目；發揮政府資金引導作用，吸引社會資本參與；鼓勵金融機構創新金融產品，積極探索發行城市更新專項債券、房地產投資信托基金（REITs）等直接融資工具，設計資金退出路徑。

2

培育項目自身造血能力。盤活城市各類閑置資源和公共資源，通過市場化運營實現價值化，用運營收益反哺更新改造。

機制的創新是城市更新持續推進的動力源泉，為破解各類瓶頸問題提供了制度支撐。

04

城市更新“十五五”規劃是一種規劃行業轉型鞭策

城市更新的全面推進，對傳統規劃建設行業提出了前所未有的挑戰，也帶來了難得的轉型機遇。規劃要求行業必須加快轉型升級，從過去的“空間生產者”轉變為“城市綜合服務商”。為適應這種轉型，行業至少需要提升以下幾項核心能力：

1

政策轉譯落地銜接能力。準確把握政策核心精神，將宏觀政策要求轉化為可操作的具體實施方案，增強合規意識和風險防控能力，制定差異化落地途徑。

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空間綜合價值評估能力。從經濟、社會、環境等多維度科學評估項目價值，深入挖掘存量空間資源價值，具備風險研判和應對能力。

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存量精細化規劃設計能力。針對既有建筑和空間的特點進行量身定制的規劃設計，提升場景塑造能力。

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綠色低碳與智慧化技術能力。熟練掌握綠色低碳建造與運營技術，積極應用人工智能、大數據等數字化技術，提升城市更新智慧化水平。

5

經驗復盤與迭代精進能力。及時總結實踐經驗教訓，加強技術標準體系研究，形成可復制可推廣的工作模式。

6

多方協調統籌與空間治理能力。有效平衡各方利益訴求，化解矛盾糾紛，加強與招商、運營等專業機構的合作，確保項目落地見效。

行業的轉型是城市更新高質量發展的必然要求，也將推動規劃建設行業實現自身的價值重塑。

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