【文/觀察者網專欄作者 揚之】

本次歐盟夏季峰會（6月18日至19日）召開之際，歐盟正處在內部調整與外部壓力交織的階段。

從內部看，歐盟經濟受高通脹的沖擊雖然有所減弱，但影響仍在延續，居民生活成本偏高，消費與投資恢復緩慢；能源轉型持續推進，也帶來成本上升與產業重構；部分核心產業增長放緩，傳統競爭優勢面臨新的挑戰。

從外部看，歐盟同樣承受較強不確定性。烏克蘭危機長期化，使歐盟在安全、財政與政治層面持續承壓；中東局勢再度緊張，也進一步擾動全球能源市場。作為歐盟經濟核心的德國近期再次下調經濟增長預期，也從側面說明歐盟復蘇基礎仍較脆弱。

“歐盟總部”：居廟堂之高憂其民乎?

在這樣的背景下，本次峰會的議題自然復雜，而對華經貿政策雖然不是唯一焦點，卻始終是一個難以回避的重點。

原因在于，歐盟當前很多討論最終都會回到同一個問題：在全球經濟格局和產業體系快速變化的背景下，歐盟如何維持競爭力，并重新尋找增長與安全之間的平衡。

一種思路，是通過內部改革推動產業升級，改善投資環境、降低制度成本、提升生產效率；另一種思路，則是更多借助貿易防御工具與產業保護政策，為本土產業爭取調整時間與緩沖空間。

而中國，正處于這一討論的中心。

因此，中歐之間未來是否會出現更明顯的貿易摩擦，已不只是雙邊經貿問題。它折射出歐盟在經濟壓力、產業轉型與地緣安全焦慮之下，究竟會繼續堅持開放，還是進一步強化防御。

據德媒報道，各方在峰會第一天達成共識：歐盟必須深化與北京的對話，同時也要更快地運用自身的政策工具。此外，歐盟委員會還應制定新的措施，以應對工業領域的“產能過剩”問題，其中一項提議是仿照美國模式征收歐洲關稅。另一種思路是要求歐洲企業在關鍵領域實現供應來源多元化，還計劃設立“多元化獎勵”（Diversifizierungs-Bonus），以激勵這么做的企業。

歐盟對華政策之所以演變到今天，大致可以沿著以下幾個關鍵節點來理解：2019年提出對華“三重定義”，2024年德拉吉《歐盟競爭力報告》發布，以及上月底歐盟內部圍繞對華經貿與產業安全問題舉行的閉門協調會議。

歐盟對華“三重定義”的出籠

2019年3月，歐盟委員會發布《歐中戰略展望》（EU-China Strategic Outlook）。這份文件后來被廣泛視為歐盟對華政策的重要轉折點。

文件首次以一種頗為復雜的方式定義中國：既是“合作伙伴（cooperation partner）”，也是“經濟競爭者（economic competitor）”，同時還是“制度性對手（systemic rival）”。這就是后來廣為人知的對華“三重定義”。

其重要性不只在于措辭，更在于它反映出歐盟對中國認知框架的變化。此后，歐盟不再只是把中國視為一個重要合作對象，而是開始承認：中國也可能在產業體系、技術規則和制度運行方式上，與歐盟形成長期競爭。

這一變化并非突然出現，而是此前十幾年多重因素累積的結果。2001年中國加入WTO后，歐盟長期抱有“以貿促變”的預期，認為中國會在融入全球市場的過程中逐漸向西方經濟治理模式靠近。因此很長一段時間里，歐盟對華關系的重心仍放在經貿合作與市場融合上。

但到2010年代中后期，歐美逐漸意識到，中國的發展路徑并未按它們原先的設想展開。中國不僅沒有簡單復制西方產業模式，反而形成了強調產業協調、技術自主和由長遠性產業政策引導的發展體系。尤其是2015年推出“中國制造2025”后，歐美開始明顯意識到，中國已不再只是全球制造鏈中的低成本生產基地，而是在系統性進入高端制造、先進工業、通信設備、新能源和數字技術等歐盟傳統優勢領域。

對于歐盟而言，這意味著競爭不再只是企業層面的較量，而是完整產業體系能力的對撞。德國機械制造、法國航空工業、北歐通信技術等歐盟核心優勢，都開始面對中國企業快速提升帶來的壓力。

更重要的是，一系列具體事件進一步強化了這種認知變化。2016年中國企業美的集團收購德國工業機器人企業KUKA，在德國政界和工業界引發廣泛討論，也讓歐盟開始更加關注關鍵技術、產業安全和市場準入對等性問題。隨后，圍繞華為5G設備的爭論，又進一步推動歐盟從“國家安全”和“戰略依賴”的角度重新審視中國科技企業。

與此同時，中美關系持續緊張，也迫使歐盟重新評估自身位置。特朗普政府時期，美國正式將中國定義為“戰略競爭對手”，并采取對華貿易與科技限制。歐盟雖然沒有完全接受美國式的全面對抗，但中美競爭升級仍推動其重新審視全球產業鏈與國際政治格局中的自身角色。

此外，2008年金融危機后，歐盟內部已經出現一定程度的“全球化疲勞”。產業外移、制造業衰退和貧富差距擴大，使不少歐洲國家開始重新討論全球化的收益分配問題，而中國制造業的快速擴張進一步放大了這種討論。

在這種背景下，中國逐漸不再只是“全球化受益者”的象征，也成為歐盟內部關于產業競爭、經濟安全與社會焦慮的重要議題。

從這個意義上說，2019年的“三重定義”本質上是歐盟在復雜現實中尋求平衡的結果：一方面，它不希望像美國那樣全面走向對抗，因為中國仍是重要貿易伙伴；另一方面，它也越來越難繼續把中國僅僅視為傳統合作對象。

于是，歐盟形成了一種同時包含合作、競爭與制度差異的對華框架。其中最值得注意的，是“制度性對手”這一概念。它意味著歐盟首次公開承認：中歐差異不僅體現在貿易利益上，也體現在產業組織方式、國家與市場關系、技術治理以及國際秩序理解等更深層問題上。

這一戰略思路隨后持續影響歐盟政策。此后幾年，歐盟陸續推出外國投資審查機制、反補貼工具、供應鏈安全戰略以及“去風險”政策，而這些政策背后的邏輯，很大程度上都與“三重定義”所建立的認知框架有關。特別是在“經濟安全”逐漸成為核心議題后，歐盟開始更加重視產業防御能力與關鍵供應鏈安全。

與此同時，“三重定義”也改變了歐盟內部討論中國問題的方式。在2019年之前，歐盟對華爭論更多集中于市場準入、人權或貿易逆差等具體議題；而在此之后，中國問題越來越多地被納入產業政策、安全政策以及“歐盟戰略自主”等更宏觀的框架中。

從后來的發展來看，2019年確實成為歐盟對華政策的重要分水嶺。

之后，新冠疫情、俄烏沖突、中美科技競爭以及歐盟自身不斷上升的產業焦慮，進一步強化了歐盟對“經濟安全”、“戰略依賴”和“供應鏈韌性”的重視。歐盟對華政策，也逐漸從過去更強調“接觸與融合”，轉向“合作中的防御”。

同時，歐盟逐漸意識到：中國不會簡單融入既有西方體系，而將作為一個擁有自身產業邏輯、制度結構與全球影響力的大國長期存在。

從這個意義上說，“三重定義”不僅是一種外交措辭，更是歐盟在全球秩序變化背景下，對自身位置與外部環境的一次重新調整。歐盟試圖以此在務實合作、產業競爭與安全焦慮之間建立一種相對平衡的政策框架。

德拉吉報告真正關注的是什么？

然而，這樣的平衡能否長期得以維持，最終取決于一個更基礎的條件——歐盟自身經濟是否仍具備足夠競爭力。

但過去幾年里，歐盟經濟增長持續放緩，能源成本上升、產業投資不足和創新能力下降等問題逐漸暴露，促使歐盟內部重新討論自身在全球經濟中的位置。

正是在這一背景下，歐盟委員會邀請前歐盟央行行長德拉吉（Mario Draghi）牽頭撰寫關于歐盟未來競爭力的系統性報告。

德拉吉向馮德萊恩遞交《歐盟競爭力報告》

2024年9月，《歐盟競爭力報告》正式發布。這份報告受到廣泛關注，不僅因為其政策建議，更因為它較系統地梳理了歐盟當前面臨的結構性問題。

報告指出，過去長期支撐歐盟經濟模式的一些外部條件正在變化。俄烏沖突后歐盟能源結構調整，能源價格波動明顯增加了制造業壓力；與此同時，全球產業競爭格局也在重組。

報告認為，歐盟當前同時面臨來自美國和中國兩種不同類型的競爭壓力。來自美國的壓力主要集中在數字技術與高科技創新領域；來自中國的壓力，則更多體現在制造業與產業體系層面。

不過，報告一個很重要的觀點是：歐盟當前面臨的挑戰，不能簡單歸因于外部競爭。它對歐盟內部結構性問題提出了相當直接的批評。

例如，在推動綠色轉型過程中，歐盟雖然設定了較高的氣候與環保目標，但在產業配套、能源成本和投資協調方面推進較慢，結果是部分制造業企業承受了較大壓力。與此同時，歐盟在數字經濟、人工智能等領域尚未形成足夠強大的本土產業生態，但監管體系卻不斷加碼，客觀上增加了企業創新和擴張成本。

此外，人口結構變化也被視為歐盟長期競爭力的重要挑戰。報告預計，未來歐盟勞動人口可能持續下降，而現有高福利體系又高度依賴經濟增長和穩定稅基。如果生產率無法顯著提高，歐盟經濟模式將面臨越來越大的財政與產業壓力。

某種程度上，這份報告真正討論的重點，并不是如何“應對中國”，而是歐盟如何恢復自身增長能力。

德拉吉尤其強調，歐盟當前最大的風險，不是單一國家帶來的競爭，而是長期投資不足與創新能力下降。他指出，為維持長期競爭力，歐盟每年大約存在7500億至8000億歐元的投資缺口。

換句話說，即便歐盟通過保護主義暫時緩解部分外部競爭壓力，如果無法在人工智能、數字化、先進制造和能源技術等未來產業中建立新的競爭優勢，其長期結構性問題依然難以解決。

這一觀點也得到不少歐盟主流經濟學者呼應。維也納經濟研究所（WIFO）所長費爾貝邁爾（Gabriel Felbermayr）明確指出，將歐盟制造業壓力簡單歸因于中國“產能過剩”并不準確，中國在光伏、電池等領域的競爭優勢，更多是因為中國生產規模大、產業鏈完整、投入持續，而不只是政府補貼帶來的結果。

基爾世界經濟研究所（IfW Kiel）所長舒拉里克（Moritz Schularick）則認為，歐盟過去長期受益于廉價能源、穩定出口市場和全球化紅利，但當外部條件發生變化后，歐盟自身產業體系調整沒有跟上，這也是當前競爭力壓力的重要來源。

德國“經濟五賢人”成員格林（Veronika Grimm）也提出，歐盟當前面臨的重要問題之一，是行政審批復雜、監管成本偏高以及資本市場活力不足，這使部分創新企業和資本逐漸流向更統一、融資更靈活的地區，尤其是美國。

德拉吉報告出籠后，歐盟內部出現了兩種不同解讀：一種強調通過更積極的產業政策、聯合投資與技術創新恢復競爭力；另一種則更強調“經濟安全”、“產業保護”和對外部競爭的防御能力。

而當前歐盟對華政策的變化，很大程度上正是在這兩種思路之間不斷搖擺。

歐盟“對華特別會議”

今年5月29日，布魯塞爾歐盟委員會總部舉行了一場圍繞對華經貿問題的閉門會議，也被部分歐盟媒體稱為“對華特別會議”（special China meeting）。

歐盟官方網頁上關于此次閉門會議的公告：“歐盟委員會就歐中關系進行商討”

雖然這場會議沒有像歐盟峰會那樣公開發布聯合聲明，也沒有立即推出新的制裁或貿易措施，但它仍被不少觀察人士視為歐盟對華政策變化的重要信號。因為會議結束后，歐盟方面首次在較高層級明確表示，當前的歐中貿易關系“不可持續”（not sustainable）。

這一表述雖然克制，但政策含義并不輕。它意味著，在歐盟部分決策層看來，中國已經不僅是重要貿易伙伴或市場競爭者，也越來越多地被納入“經濟安全”與“產業韌性”的討論框架。

這次會議之所以受到關注，還在于其召開的背景。過去幾年，歐盟內部對華態度總體趨于謹慎，但成員國之間始終存在明顯分歧：德國強調經貿合作，法國強調“戰略自主”，部分東歐國家更關注安全與地緣政治，一些南歐國家則更重視中國投資與貿易機會。

也正因為如此，盡管歐盟近年來不斷提出“去風險”，卻始終沒有形成真正統一且高度一致的對華經濟戰略。不過，自2025年以來，這種內部差異開始有所收縮。推動變化的核心因素，不只是意識形態或地緣政治，更重要的是歐盟內部不斷上升的產業焦慮。

隨著中國經濟結構調整、全球市場競爭加劇，以及歐盟自身增長放緩，越來越多政策制定者開始擔心：如果歐盟無法維持關鍵產業競爭力，其工業基礎可能在長期競爭中持續受壓。這種擔憂主要集中在電動車、電池、光伏、鋼鐵、化工以及清潔能源設備等領域。

在這一背景下，歐盟內部頻繁地出現一個概念——“中國沖擊2.0”。

這一說法沿用了二十年前美國經濟學界關于“中國沖擊”（China Shock）的討論。當年，大量中國制造商品進入美國市場，被認為對部分傳統工業地區造成了明顯沖擊，并加速了“鐵銹帶”（Rust Belt）現象。如今，歐盟一些政策制定者擔心，類似壓力可能在部分歐盟產業中再次出現，尤其在綠色產業轉型過程中。

因此，5月29日這場會議討論的，不僅是貿易逆差問題，更涉及歐盟未來工業體系的競爭力問題。

也正因如此，“不可持續”這一表述格外值得關注。它意味著，在歐盟部分決策者看來，當前貿易失衡已不再被視為短期波動，而被認為具有結構性特征。換句話說，歐盟開始擔心，如果繼續維持過去那種“開放度高，保護性差”的模式，部分產業能力可能會被進一步削弱。

6月7日，歐盟議會人民黨（EVP）主席、德國基社民（CSU）副主席韋伯在接受德媒采訪時強硬表示：“要么我們奮起自衛，要么中國摧毀我們的部分工業。”

這一變化也反映出歐盟經濟理念正在調整。長期以來，歐盟一直是全球自由貿易體系的重要支持者，過去也常批評美國的高關稅政策和產業保護主義，并強調開放市場的重要性。但近年來，尤其是在美國通過《通脹削減法案》（IRA）大規模扶持本土產業之后，歐盟自身也開始強化產業政策與經濟安全工具。

而上月底的那場閉門會議則進一步說明，這種變化正在制度化。

值得注意的是，歐盟對“全球化”的理解本身也在改變。過去，歐盟更多從效率角度理解全球分工，認為全球化能夠降低成本并提升整體競爭力；但在俄烏沖突、能源危機和中美戰略競爭影響下，歐盟如今更強調供應鏈韌性、關鍵產業自主性以及經濟安全。

在這種背景下，經濟問題開始越來越多地被納入“安全與戰略”框架，而中國也因此被視為影響歐盟產業安全與戰略自主的重要變量之一。

這也是為什么歐盟近年來越來越強調“經濟安全”，而較少單獨強調“自由貿易”的原因。這一變化將對未來中歐關系產生深遠影響。

首先，歐盟雖然未推動全面“脫鉤”，但“有限開放、加強防御”的政策傾向日益明顯。未來幾年，中歐之間的貿易摩擦大概率會更加頻繁，歐盟可能繼續擴大反補貼調查范圍，提高部分關鍵產業準入門檻，并強化對投資與技術合作的審查。

這并不意味著歐盟會徹底對華關閉市場，但一定會附帶“公平競爭”“產業安全”和“供應鏈韌性”等前提條件，以推動在歐中國企業更深度地“本地化”。

另外，中歐關系的重心正在發生調整。過去二十年，中歐關系總體仍以經貿合作為主軸；即使在政治層面存在分歧，雙方仍能通過龐大貿易維持關系穩定。但未來，安全、產業政策與地緣政治因素，可能將在中歐關系中占據更重要的位置。

從全球層面來看，歐盟態度的變化，也會波及全球化時代原有的開放邏輯。

如果連長期支持自由貿易的歐盟都開始強調產業保護、供應鏈安全與經濟防御，那么未來全球經濟體系很可能進一步走向區域化與碎片化。雖然未必會回到傳統意義上的“冷戰格局”，但不同經濟體圍繞產業政策、技術標準與供應鏈體系展開更強競爭，或許會成為常態。

因此，5月29日這場閉門會議的真正看點在于，歐盟開始傾向于在過去那種高度開放、強調效率優先的經濟模式中，加入更多關于產業安全與戰略韌性的考量。而當前的歐中貿易“不可持續”這一表述，更像是歐盟進入“開放與防御并行”新階段的信號。

德國正從“務實派”轉向“強硬派”？

正是在那次“閉門會議”之后，德國在對華問題上的立場變化開始變得更加明顯。

從表面上看，柏林似乎正在弱化自己過去對歐盟激進政策的“剎車”角色，甚至給人一種向更強硬立場靠攏的印象。但更準確地說，這種變化并不是某個時間點上的突然轉向，而是過去幾年結構性調整累積后的集中顯現。

回頭看，德國政府近年的對華政策本就不存在一個穩定、連續且一致的立場，而是長期處于經濟務實、產業利益、歐盟協調與安全壓力之間的動態平衡之中。因此，與其說這次閉門會議“改變了德國”，不如說它更清晰地顯現出德國原先那種平衡做法正在變弱。

6月11日，德國總理默茨在聯邦議院發表講話稱，在歐盟采取措施應對“不遵守規則”的國家時，德國“不能也不會袖手旁觀”。他未點名中國，但指向已很明確。

更關鍵的是，德國過去一直在“對華務實”和“配合歐盟”之間維持平衡，但最近為什么明顯開始靠向歐盟的“風險敘事”？這到底是外部環境變了，還是德國自身的條件也在發生變化？

要理解這一點，需要回到一個更基礎的認知上：德國對華政策從來不是在“強硬與溫和”之間選擇，而是在歐盟政治壓力與本國產業利益之間維持一個可操作的中間帶。

這種平衡之所以能夠長期存在，依賴三個前提同時成立：工業界對華開放形成持續支撐，全球化仍允許經濟與安全相對分離，歐盟內部給予成員國足夠政策彈性。

而近幾年，這三個前提同時出現松動。

首先是經濟結構變化：過去德國對華依賴主要集中在市場層面，中國作為需求端吸收德國高端工業產品，因此德國仍處于技術與標準的上游位置，這種依賴總體可控。但在新能源轉型與全球產業重構過程中，以往的“市場依賴”開始向產業基礎層延伸，例如電池供應鏈、關鍵材料與新能源制造體系等。這意味著德國不再只是依賴一個外部市場，而是在部分關鍵環節開始越來越依賴中國完整的產業體系。這一轉變，動搖了德國關于“自身結構性優勢可以延續”的基本預期。

其次是國際環境變化對“模糊空間”的壓縮：過去德國能夠維持相對務實的對華路線，很大程度上依賴全球化所提供的“去政治化”環境，使經濟與安全在一定程度上可以分離。但近年來，美國強化供應鏈安全框架，歐盟推動產業政策與反補貼工具，俄烏沖突進一步提升歐盟對外依賴的安全敏感度，經濟問題因此被系統性納入“戰略與安全”框架。結果是，中間路線的空間正在收縮，“不明確表態”本身也開始產生成本。

第三個變化來自國內產業與政治結構：過去德國工業界對華依賴構成了對強硬政策的重要制衡，因為中國不僅意味著市場規模，也意味著可預期的增長來源。在這一背景下，企業更傾向維持開放的政策環境。但隨著新能源競爭加劇與產業再分配加速，工業界的立場開始從“增長導向”轉向“風控導向”，更強調供應鏈穩定與政策可預測性。這一變化削弱了企業對強硬政策的掣肘作用，卻沒有提供新的替代方向。結果是，外交與安全部門的權重相對上升，歐盟“經濟安全”敘事也更容易進入德國政策制定的考量范疇。

在這三方面變化共同作用下，德國在上月底“閉門會議”中的態度變化也就更容易理解了。

但這并不意味著柏林轉向明確對抗，而是支撐中間路線的條件正在收縮。因此，柏林的政策調整更像是一種重新尋找平衡的嘗試：一方面接受歐盟“去風險”的整體方向，另一方面盡量將相關政策控制在可承受和可操作的范圍內。

結語

綜上所述，中國在歐盟政治決策中當然是一個極其重要的變量，但布魯塞爾真正借由中國議題討論的，其實始終是歐盟自身的興衰、焦慮，以及對未來全球秩序中自我定位的重新判斷。

換句話說，歐盟的對華政策，從來不只是“如何看待中國”的問題，本質上也是“如何看待自己”的問題。

同時也必須看到，歐盟近年來對華政策的變化，其底層邏輯并不完全是意識形態意義上的“反華”，更像是一種由自身衰退焦慮催生出來的“恐華”。

歐盟真正害怕的，并不只是中國商品本身，或者“產能過剩”和“政府補貼”，而是它開始意識到：自己作為現代工業文明中心的傳統優勢，正在被快速削弱。

然而，恐懼本身從來都不是健康的政策邏輯和良好的決策心理。

歷史上，幾乎所有由焦慮驅動的貿易保護主義，最終都很難真正解決自身的結構問題。因為關稅和壁壘或許能夠暫時減緩外部沖擊，卻無法真正修復內部競爭力。

高墻擋不住產業升級，也治不好內部失衡。真正決定未來的，從來不是誰更強硬，而是誰能夠更冷靜地面對變化，并在變化之中找到新的平衡與應對之道。

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