高鐵作為中國禁煙最嚴格的交通工具，違法抽煙甚至可能被行政拘留。但如此嚴格的執(zhí)法止步于車門處，人流同樣密集的站臺，幾乎是二手煙最嚴重的公共場所。

多年來，公眾對站臺失控的二手煙給出了愈發(fā)強烈的批評。鐵路、衛(wèi)健、公安等主管部門也接到眾多二手煙投訴卻難有動作，在國家立法缺位的情況下，一些城市試圖探索解決辦法卻阻力重重。常見的理由包括國家沒有禁煙法規(guī)、缺少執(zhí)法人員、沒有執(zhí)法權、擔心引發(fā)沖突……環(huán)環(huán)相扣下這個問題近乎無解。

近期，來自多地的控煙部門負責人和多名地方鐵路部門工作人員及專家，首次共同舉行研討會，試圖找到可行的解決思路。某種程度上，這也是中國控煙工作的縮影：在國家層面立法缺位的情況下，地方探索和執(zhí)行中的難點被無限放大。相比于盤根錯節(jié)、難以歸咎一方的制度迷宮，在交通場站控煙，首先關乎的是守護公眾健康的決心。

一個高鐵站臺的垃圾桶里，塞滿了煙蒂。這是國內(nèi)一些高鐵站臺常見的現(xiàn)象。

地方政府和車站都想控煙，但各有難處導致執(zhí)法空白

想象這樣一種狀況：一位旅客從北京坐高鐵到廣州，途經(jīng)京冀豫鄂湘粵六地。列車在一些城市經(jīng)停，車門一開，打火機的聲音此起彼伏，站臺煙霧繚繞，二手煙的味道甚至飄進了車門。另外的個別城市，到站前列車就開始反復廣播，當?shù)匾?guī)定站臺禁止吸煙……

這種矛盾又混亂的現(xiàn)象在多個車站上演，但能限制二手煙的情況從未真正出現(xiàn)。

由于鐵路管理的封閉性和特殊性，即使是立法禁止公共交通工具站臺禁止吸煙的城市，高鐵站臺仍是執(zhí)法盲區(qū)。“現(xiàn)在主要問題出現(xiàn)在候車大廳和高鐵站臺，這個地方我們進不去。”深圳市控煙辦相關負責人在前述活動上談到。

南都N視頻記者了解到，雖然深圳、秦皇島、上海等城市通過地方立法明確公共交通工具及其等候區(qū)域禁止吸煙，但至今未能開出一張罰單。高鐵站的控煙工作大多止步于宣傳倡導，日漸增多但又無法回應的二手煙投訴，令地方鐵路部門和衛(wèi)生部門愈發(fā)困擾。

“各個行業(yè)都有自己的規(guī)定，我們之前也和上海鐵路部門進行過專題溝通，在各自的站位上都有難點，但是對于我們雙方來說，老百姓控煙的訴求是共同的問題。”上海市健康促進中心副主任、上海市控制吸煙協(xié)會常務副會長陳德說。

鐵路系統(tǒng)曾經(jīng)長期封閉獨立，歷史上，鐵路系統(tǒng)有自己的公檢法，對應各條線的行政管理部門，就是一個小型社會。經(jīng)過改制，這些額外的功能被逐漸剝離，但鐵路系統(tǒng)仍保有歷史慣性，這導致一個矛盾的現(xiàn)象：作為管理主體的鐵路公司不具備控煙執(zhí)法權，地方行政執(zhí)法人員和志愿者又無法進入站臺等區(qū)域。

華東交通大學鐵路法治研究院院長朱新建介紹，如今只剩鐵路公安和鐵路監(jiān)管還擁有執(zhí)法權，前者主管治安和安全，后者監(jiān)督鐵路運行安全和施工安全，均不具備健康相關的監(jiān)管職能，即使參與控煙也是出于保障列車運行安全的要求。

與此同時，作為主體的車站屬于“國鐵集團”下屬企業(yè)，更沒有行政處罰權。一名在地方鐵路從事衛(wèi)生監(jiān)督的人士告訴南都N視頻記者，站內(nèi)餐飲的衛(wèi)生監(jiān)管工作涉及需要行政處罰的情形，也需要發(fā)函聯(lián)系地方監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法，由具備監(jiān)管資格的人員開出罰單。

但鐵路仍然是一個相對封閉的系統(tǒng)，朱新建談到，車站是保障運行安全的重地，有嚴格的區(qū)域管控，地方衛(wèi)健委等人員要想進入站臺執(zhí)法，必須通過正式協(xié)調(diào)。但同時，鐵路系統(tǒng)又是垂直管理為主，車站層面沒有決定權，需要自上而下推動改革。

在缺乏執(zhí)法動力的情況下，一些專業(yè)詞匯也成為控煙的阻力。一名地方鐵路局集團的人士表示，站臺在鐵路系統(tǒng)的定義中屬于“乘客乘降場所”，即乘客從候車室到上車或下車的短暫通過通道，而非地方控煙條例中“公共交通工具的等候區(qū)域”。在鐵路系統(tǒng)的語境中，候車室才是“等候區(qū)域”。

這一說法令多位控煙專家不解，即使是“乘降場所”，乘客仍需在站臺排隊等候。這種人流密集的區(qū)域，更需要保護公眾免受二手煙危害。

2月25日，返崗務工人員在甘肅定西北站準備乘車。若有乘客在站臺上抽一根煙，則周圍候車者都是二手煙的受害者，而高鐵站臺目前是控煙盲區(qū)。 新華社資料圖

控煙的決心：最終解決辦法仍是出臺全國控煙立法

在多位專家看來，雖然現(xiàn)行的制度框架給站臺控煙帶來了諸多阻力，但只要下定決心，仍有理論上可行的操作路徑。

沿著朱新建的思路，多位鐵路專家談到，深圳等希望推進站臺控煙的城市，可以聯(lián)系國鐵集團與其協(xié)商，通過書面委托方式，授權地方衛(wèi)生健康行政部門對站臺吸煙行為實施行政處罰；或建立鐵路公安與地方執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法機制，由鐵路公安負責現(xiàn)場處置、地方執(zhí)法部門負責后續(xù)處罰，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

朱新建表示，為了貫徹落實《健康中國2030規(guī)劃綱要》，地方政府可以由市主要領導出面，與地方鐵路局乃至國鐵集團協(xié)調(diào)，在車站內(nèi)設立一個常駐辦事處或工作室，解決執(zhí)法人員的進入問題。

除了協(xié)調(diào)溝通的思路，今年2月開始實施的《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》也可成為解決三不管地帶的突破口。上海政法學院教授楊寅分析，《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第四十二條規(guī)定，無論是垂直管理還是雙重管理，其行政執(zhí)法工作都由縣級以上人民政府進行執(zhí)法監(jiān)督，這意味著，司法行政部門能夠依法對車站的控煙執(zhí)法情況進行監(jiān)督，可以約談、出建議書，甚至直接給上級主管部門發(fā)函。

“這打破了在某些領域長期以來條塊分割、都管也都不管的僵局，是全新的制度工具。”楊寅說，地方衛(wèi)健委、司法局、人大常委會三家都有理由去主動與國鐵集團或國家鐵路局協(xié)調(diào)相關工作。

從操作的角度看，楊寅也建議分步、務實操作：即當下先從宣傳、取證、勸誡、禁煙標識、戒煙服務做起；而后是探索由國鐵集團或國家鐵路局通過內(nèi)部批復或規(guī)范性文件，專門為地方做一事一議的授權安排，委托地方控煙執(zhí)法部門執(zhí)法。在此過程中，還需提前協(xié)調(diào)好后續(xù)行政復議與行政訴訟的問題，確保行政執(zhí)法依法有序開展。

也有控煙人士建議，無論是考慮高鐵運行消防安全，還是站臺控煙，都可以像機場安檢禁帶打火機一樣，在全國的高鐵和普速列車車站進站安檢禁帶包括打火機、火柴之類的火種，這就從根源上杜絕了火車上及候車大廳及候車站臺吸煙的可能。

相比于盤根錯節(jié)、難以歸咎一方的制度迷宮，在交通場站控煙，首先關乎政府守護公眾健康的決心。作為中國控煙最嚴格的城市，香港明確室內(nèi)和圍封超過50%的區(qū)域禁止吸煙，在這一標準下一些公共交通站臺本屬于可以吸煙的區(qū)域，但這并未成為控煙的阻礙。

香港特區(qū)政府衛(wèi)生署首席控煙酒督察陳達明介紹，除了法律指定的禁煙區(qū)域，香港法律賦予相關官員擴大控煙范圍的權力。

例如，香港《吸煙(公眾衛(wèi)生)條例》規(guī)定，醫(yī)務衛(wèi)生局局長可借刊登于憲報的公告，指定某區(qū)域為禁止吸煙區(qū)。衛(wèi)生署署長可借刊登于憲報的公告指明以下地方的全部或部分為禁止吸煙區(qū)——(a)由2類或以上的公共運輸工具的總站所組成，并用以達成及便利轉換該類運輸工具的區(qū)域；或(b)多于一條的《公共巴士服務條例》(第230章)第2條所界定的指明路線的任何巴士總站。

一個例子就是港珠澳大橋香港口岸的送客平臺，這里既沒有側面圍封，也不是室內(nèi)區(qū)域，但經(jīng)過劃線指定最終將其指明為禁煙區(qū)。值得一提的是，香港今年實行新規(guī)要求“排隊時禁止吸煙”。官方解釋，“輪候”(queue)指在2人或多于2人的隊列中等候。“輪候”是一個大家容易明白的具體行為，法例沒有規(guī)定隊伍形態(tài)，不論歪歪斜斜或不規(guī)則的隊列，只要是輪候登上公共交通工具或輪候進入某些指定地方時即禁止吸煙，違例者可被定額罰款3000港元。

“我們的方法是，把禁煙區(qū)慢慢擴大。”陳達明說。

回到內(nèi)地的窘境，幾乎每個專家——無論來自鐵路系統(tǒng)還是來自控煙界都認同，解決站臺控煙最好的辦法，就是國家層面出臺立法予以明確。

“旅客從北京到廣州，穿越多個省市，如果每個城市站臺規(guī)定不同——這里禁煙處罰、那里不管——旅客將無所適從。根本出路在于國家層面統(tǒng)一立法，將所有站臺列入禁煙范圍，標準一致才好執(zhí)行。”一位來自鐵路系統(tǒng)的專家說。

采寫：南都N視頻記者宋承翰 發(fā)自北京