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作者：凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）、菲利普·漢伯格（Philip Hamburger）

桑斯坦先生是哈佛大學(xué)法學(xué)教授。漢伯格先生是哥倫比亞大學(xué)法學(xué)教授。

美國最高法院周一采納了“單一行政權(quán)”法律理論，認(rèn)定特朗普總統(tǒng)可以在無須提出法定理由的情況下解職聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)一名委員。《紐約時(shí)報(bào)》觀點(diǎn)版邀請兩位法律學(xué)者，凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）和菲利普·漢伯格（Philip Hamburger），解釋這對聯(lián)邦政府權(quán)力和美國政府意味著什么。桑斯坦認(rèn)為，法院的判決方向錯(cuò)誤；漢伯格則論證，大法官們的判斷是正確的。

一種本該停留在20世紀(jì)80年代的理論

作者：凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）

好吧，這件事終于還是來了。只是等了很久。如今，單一行政理論已經(jīng)成為全美適用的法律原則。

在 Trump v. Slaughter 一案中，最高法院裁定，總統(tǒng)擁有憲法權(quán)力，可以隨時(shí)解除聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)委員的職務(wù)。顯然，總統(tǒng)也可以解除許多其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職務(wù)，例如全國勞資關(guān)系委員會(huì)和聯(lián)邦通信委員會(huì)的負(fù)責(zé)人。這些機(jī)構(gòu)長期以來都在一定程度上獨(dú)立于三軍統(tǒng)帥。

關(guān)于法院判決背后的理論是否真的可以追溯到美國建國時(shí)期，存在激烈爭論。但沒有人能夠否認(rèn)，這項(xiàng)判決是40多年強(qiáng)力倡導(dǎo)的最終結(jié)果。單一行政理論這一理念在20世紀(jì)80年代初開始流行起來。那時(shí)，司法部的年輕律師們形成了一個(gè)堅(jiān)定結(jié)論：行政分支不可分割，總統(tǒng)就是它的老板。

我當(dāng)時(shí)就在場。約翰·羅伯茨（John Roberts）和塞繆爾·阿利托（Samuel Alito）也在場。盡管從公開記錄看，他們當(dāng)時(shí)對這一問題的看法似乎并無資料可查，但可以肯定的是，當(dāng)單一行政權(quán)理論成為最熱門的法律主張時(shí)，他們就在現(xiàn)場。

回到20世紀(jì)80年代，我們無比確信總統(tǒng)擁有憲法權(quán)力，可以免除所有執(zhí)行法律的高級官員，其中包括聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)委員。40年后，我現(xiàn)在認(rèn)為我們當(dāng)時(shí)錯(cuò)了。我們忽視了美國政府穩(wěn)定性具有多么重大的意義，也未能預(yù)見把一切都政治化會(huì)帶來怎樣的危險(xiǎn)。

我們當(dāng)時(shí)的想法很簡單，如今最高法院也接受了這種想法。美國憲法第二條第一款規(guī)定：“行政權(quán)應(yīng)賦予美利堅(jiān)合眾國總統(tǒng)。”第二條第三款規(guī)定，總統(tǒng)“應(yīng)負(fù)責(zé)確保法律得到忠實(shí)執(zhí)行”。

我們當(dāng)時(shí)認(rèn)為，最高法院如今也同意，這些憲法條款含義明確，不存在歧義。行政權(quán)的全部權(quán)能，無一例外，都被賦予同一個(gè)人：總統(tǒng)。

我們當(dāng)時(shí)認(rèn)為，我們對憲法文本的理解也得到了憲法歷史的強(qiáng)化。法院如今同樣堅(jiān)持這一點(diǎn)。根據(jù)所謂“1789年決定”，國會(huì)在長期辯論后得出結(jié)論：第一批行政部門，也就是外交、戰(zhàn)爭和財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人，可以在總統(tǒng)愿意時(shí)由總統(tǒng)免職。換言之，憲法創(chuàng)造的是一個(gè)單一行政權(quán)結(jié)構(gòu)。

我們當(dāng)時(shí)確信，最高法院在1935年犯下了嚴(yán)重錯(cuò)誤。那一年，最高法院裁定，國會(huì)可以讓聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)保持獨(dú)立，規(guī)定總統(tǒng)只有在其負(fù)責(zé)人存在效率低下、怠忽職守或在任內(nèi)瀆職時(shí)，才可以將其免職。

我們當(dāng)年那套結(jié)論的一個(gè)問題在于，它直接沖撞了美國長期以來已經(jīng)形成的法律安排。早在1887年，國會(huì)就設(shè)立了州際商務(wù)委員會(huì)；1914年，國會(huì)設(shè)立了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)；1934年，國會(huì)又設(shè)立了聯(lián)邦通信委員會(huì)。這些機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)是，它們在一定程度上獨(dú)立于總統(tǒng)，不完全受白宮控制。如今，最高法院把那些保護(hù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的法律宣告無效，實(shí)際上是在動(dòng)搖一套已經(jīng)延續(xù)數(shù)代、早已嵌入美國政府運(yùn)行方式中的制度安排。

而且，憲法是否真的確立了“單一行政權(quán)”，也并不像我們當(dāng)年以為的那樣清楚，更不像最高法院如今說的那樣清楚。法院的論證很有分量，也非常細(xì)致，并不能說是明顯錯(cuò)誤。但問題在于，憲法并沒有明文規(guī)定總統(tǒng)擁有怎樣的免職權(quán)。亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）在《聯(lián)邦黨人文集》（Federalist Papers）中甚至似乎反對這樣一種觀點(diǎn)：總統(tǒng)可以解雇所有為他工作的政府官員。他在談到參議院時(shí)寫道：“該機(jī)構(gòu)的同意，對于免職和任命同樣必要。最高行政長官”，也就是總統(tǒng)，“發(fā)生更替，并不會(huì)像人們可能預(yù)想的那樣，在政府官員中引發(fā)如此劇烈、如此普遍的變動(dòng)。”

對1789年國會(huì)圍繞第一批行政部門應(yīng)采取何種形式而展開的長期辯論進(jìn)行細(xì)致研究后可以看出，大多數(shù)國會(huì)議員很可能并不認(rèn)為憲法賦予總統(tǒng)不受限制的免職權(quán)。

盡管如此，法院已經(jīng)作出裁決。行政分支是單一的，盡管聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)是一個(gè)重要例外。法院認(rèn)為，基于有關(guān)貨幣政策的歷史理解，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的獨(dú)立性可以得到正當(dāng)化。那么，這會(huì)產(chǎn)生什么不同？

總統(tǒng)現(xiàn)在不僅可以解職許多曾經(jīng)享有獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，還可以進(jìn)一步影響甚至控制這些機(jī)構(gòu)的政策決定。2009年至2012年，我曾負(fù)責(zé)白宮信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室。這個(gè)辦公室的職責(zé)，是審查交通部、商務(wù)部等一般行政機(jī)構(gòu)擬出臺(tái)的監(jiān)管規(guī)定；必要時(shí)，它還可以否決這些規(guī)定。也就是說，通過這一審查機(jī)制，白宮本來就能對普通行政機(jī)構(gòu)施加強(qiáng)大的控制力。

但在當(dāng)時(shí)，這套機(jī)制并不適用于聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)這類獨(dú)立機(jī)構(gòu)。它們之所以被稱為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，正是因?yàn)樗鼈冊谡邲Q定上不完全受白宮支配。如今，最高法院實(shí)際上認(rèn)可了特朗普總統(tǒng)的做法：把這些原本相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，也納入白宮信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室的審查之下。換句話說，白宮過去不能直接控制的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在也可能被納入總統(tǒng)的政策控制體系。

白宮控制權(quán)會(huì)提高政治問責(zé)，這可能帶來一些好處。但它也會(huì)造成巨大風(fēng)險(xiǎn)。無論哪個(gè)政黨控制總統(tǒng)職位，以權(quán)謀私、偏袒和腐敗的空間都會(huì)變得更大。

例如，既然白宮如今可以控制聯(lián)邦通信委員會(huì)，總統(tǒng)就可能用威脅言論自由的方式獎(jiǎng)賞自己的政治朋友、懲罰自己的政治敵人，而這些做法也許并不會(huì)被公眾看見。如果白宮命令聯(lián)邦通信委員會(huì)對一家廣播電視機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)，也許只是因?yàn)檫@家機(jī)構(gòu)批評總統(tǒng)，那么聯(lián)邦通信委員會(huì)可能會(huì)執(zhí)行這些命令。

白宮一旦獲得監(jiān)督聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和全國勞資關(guān)系委員會(huì)的權(quán)力，就可能保護(hù)自己喜歡的公司，威脅自己不喜歡的公司。核監(jiān)管委員會(huì)（和消費(fèi)品安全委員會(huì)的決定，突然之間也要接受總統(tǒng)控制。對于那些決策高度技術(shù)化、原則上不應(yīng)根本政治化的機(jī)構(gòu)而言，這可能很危險(xiǎn)。

然后還有政策急劇擺動(dòng)的問題。長期以來，原本獨(dú)立機(jī)構(gòu)的決定會(huì)隨著新總統(tǒng)當(dāng)選而變化，因?yàn)榭偨y(tǒng)可以填補(bǔ)空缺，并任命這些機(jī)構(gòu)的主席。但如果這些機(jī)構(gòu)在1月初受共和黨總統(tǒng)控制，到了1月下旬又受民主黨總統(tǒng)控制，不穩(wěn)定程度就會(huì)加劇，從而制造漢密爾頓曾警告過的那種“變動(dòng)”。

說白了，是把一切都前所未有地政治化？就在現(xiàn)在？在2026年？

行政國家走向終結(jié)的開端

作者：菲利普·漢伯格（Philip Hamburger）

最高法院周一把行政權(quán)重新集中到總統(tǒng)身上，恢復(fù)了總統(tǒng)免除行政分支官員職務(wù)的權(quán)力，也終結(jié)了政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。在特朗普時(shí)代，有些人可能擔(dān)心，這項(xiàng)判決會(huì)讓總統(tǒng)擁有過多權(quán)力。更可能發(fā)生的是，法院接下來會(huì)剝離聯(lián)邦機(jī)構(gòu)手中一部分龐大權(quán)力。國會(huì)曾違憲地把這些權(quán)力轉(zhuǎn)交給行政官員，而這些權(quán)力本不屬于行政分支。

最高法院這次判決站在堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)上。憲法對總統(tǒng)任命官員設(shè)置了層層限制，例如許多高級官員必須由總統(tǒng)提名，并經(jīng)參議院建議和同意后才能任命；但在總統(tǒng)撤換行政分支官員的問題上，憲法并沒有作出同樣的限制。既然憲法沒有寫明這些限制，就意味著總統(tǒng)憑借其行政權(quán)撤換下屬官員時(shí)，并不受額外的憲法約束。

這樣的理解也符合行政權(quán)的基本邏輯。總統(tǒng)名義上負(fù)責(zé)整個(gè)行政分支，如果他卻不能撤換那些不服從指揮、偏離其政策方向的下屬官員，那么他的行政權(quán)就只會(huì)停留在紙面上，無法真正發(fā)揮作用。1789年，詹姆斯·麥迪遜（James Madison）和第一屆國會(huì)多數(shù)派曾經(jīng)討論過，是否應(yīng)當(dāng)限制總統(tǒng)的免職權(quán)；但他們最終拒絕這樣做，依據(jù)正是憲法本身。對于《憲法》在起草時(shí)的理解，鮮有如此清晰的例證。

大約一個(gè)世紀(jì)后，一種更加官僚化的政府愿景開始占據(jù)上風(fēng)。一部又一部法律保護(hù)委員免于被免職，法官們也越來越容忍官僚在政治問責(zé)之外行使權(quán)力。

1935年，最高法院維持了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)委員的法定任期保護(hù)，認(rèn)定國會(huì)可以限制總統(tǒng)免除這些委員職務(wù)。可是，憲法明明把行政權(quán)賦予總統(tǒng)。為了說明總統(tǒng)為什么仍然可以被禁止解雇這些委員，當(dāng)時(shí)的法院不得不作出一番相當(dāng)曲折的司法論證。它說，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)雖然行使“行政職能”，但這種職能不同于“憲法意義上的行政權(quán)”。按照這種說法，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)作為國會(huì)設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有某種“準(zhǔn)立法”權(quán)力；同時(shí)，它甚至還擁有某種類似法院職能的“準(zhǔn)司法”權(quán)力。

正是在這套牽強(qiáng)的推理支撐下，越來越多機(jī)構(gòu)得以在不受總統(tǒng)直接控制的情況下行使行政權(quán)，其中包括聯(lián)邦通信委員會(huì)（Federal Communications Commission）、證券交易委員會(huì)（Securities and Exchange Commission）和就業(yè)機(jī)會(huì)平等委員會(huì)（Equal Employment Opportunity Commission）。

但問題在于，如果總統(tǒng)不能解雇行政分支的官員，那么行政權(quán)就不再是統(tǒng)一的。總統(tǒng)手下有多少不聽命于他的下屬，就等于有多少份不受總統(tǒng)控制的行政權(quán)。對于一個(gè)建立在選舉問責(zé)基礎(chǔ)上的國家來說，這種安排說不通。憲法把行政權(quán)集中賦予一個(gè)人，也就是總統(tǒng)，正是為了讓權(quán)力歸屬清楚，也讓責(zé)任歸屬清楚。總統(tǒng)只有能夠撤換下屬，才可能為他們的失職承擔(dān)明確的政治責(zé)任，也才可能真正履行“確保法律得到忠實(shí)執(zhí)行”的職責(zé)。

因此，最高法院如今把憲法上的行政權(quán)重新交還給總統(tǒng)，是一件值得肯定的事。

不過，這項(xiàng)判決并不意味著總統(tǒng)會(huì)完全繼承那些原本獨(dú)立機(jī)構(gòu)手中的全部權(quán)力。恰恰相反，它很可能會(huì)促使法院重新審查這些機(jī)構(gòu)長期扮演的“準(zhǔn)立法”和“準(zhǔn)司法”角色。過去，獨(dú)立機(jī)構(gòu)發(fā)布大量監(jiān)管規(guī)定，這在實(shí)質(zhì)上很接近立法；同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)的委員和行政法法官每天又在處理案件、作出裁決，這在實(shí)質(zhì)上很接近司法。現(xiàn)在，既然這些機(jī)構(gòu)被置于總統(tǒng)的直接控制之下，它們繼續(xù)行使類似立法權(quán)和司法權(quán)，就會(huì)顯得更加不協(xié)調(diào)，也更加難以回避。正因如此，法院很可能進(jìn)一步承認(rèn)：在總統(tǒng)控制之下，行政機(jī)構(gòu)既不適合、也不符合憲法地繼續(xù)行使這類權(quán)力。

今天這項(xiàng)判決預(yù)示著行政國家開始瓦解。總統(tǒng)對行政分支的控制會(huì)更強(qiáng)，但與此同時(shí)，他所控制的行政分支本身，權(quán)力范圍也會(huì)變小。

凱斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）任教于哈佛大學(xué)，并在那里主持行為經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策項(xiàng)目。他著有《權(quán)力分立：如何在動(dòng)蕩時(shí)代維護(hù)自由》（Separation of Powers: How to Preserve Liberty in Troubled Times）。菲利普·漢伯格（Philip Hamburger）是哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院法學(xué)教授、新公民自由聯(lián)盟首席執(zhí)行官，以及美國企業(yè)研究所非常駐高級研究員。