檢察公益訴訟立法又有新進展。

在日前召開的十四屆全國人大常委會第二十三次會議上，檢察公益訴訟法草案提請立法機關進行了二次審議，6月26日，檢察公益訴訟法草案二次審議稿公開向社會征集意見。

去年10月，檢察公益訴訟法草案曾首次提請全國人大常委會會議審議，當時會后公開的草案共6章53條，主要內容包括明確案件領域和辦案原則、明確檢察公益訴訟管轄、合理配置檢察機關辦案職權、規范完善訴前程序、規定審判與執行程序等。第一財經曾刊發相關報道《檢察公益訴訟立法探路：如何保證檢察機關不缺位不越權》。

此次草案二審稿對檢察公益訴訟的案件領域、案件管轄、訴前程序等內容進行了進一步修改。

修改案件領域、管轄、監督等內容

檢察公益訴訟能覆蓋哪些領域，是立法要回應的重點問題之一。

草案二審稿對檢察公益訴訟的案件領域作出調整，重新梳理了草案一審稿中的清單式列舉項，行政公益訴訟與民事公益訴訟分別列明，增加“未成年人、婦女、老年人和殘疾人等法律規定的特定群體權益保障”“促進民族團結進步”，作為行政公益訴訟、民事公益訴訟均可覆蓋的案件領域，增加“用人單位等侵害眾多勞動者合法權益的行為”作為民事公益訴訟的案件領域。

“這樣分開列舉的方式，從立法技術層面看，更加清晰、合理?！痹羞^檢察院工作經驗的復旦大學法學院教授段厚省告訴第一財經記者。

草案二審稿還對檢察公益訴訟的案件管轄進行了完善，為與民事訴訟法、行政訴訟法更好銜接，草案二審稿明確，檢察機關提起的第一審行政公益訴訟案件、民事公益訴訟案件，除法律另有規定外，由基層人民法院管轄。

此前草案一審稿規定，檢察機關提起的第一審民事公益訴訟案件，除法律另有規定外，由中級人民法院管轄。段厚省表示，如果未來公益訴訟走向常態化、普及化，將所有民事公益訴訟案件都交給中級人民法院這個級別的法院管轄，是不太合適的。

草案二審稿還明確了人民檢察院提起公益訴訟的具體訴訟請求，在第三十二條規定：人民檢察院提起行政公益訴訟的，可以根據行政機關的不同違法情形，向人民法院提出依法履行法定職責、確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為等訴訟請求。人民檢察院提起民事公益訴訟的，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等訴訟請求。

不過，段厚省認為可以考慮刪除這一規定?！皺z察公益訴訟的具體訴訟請求，依據行政訴訟法或相關實體法律確定即可，在檢察公益訴訟法中重復規定，不僅是冗文，還可能限制檢察機關未來根據相關實體法律主張新類型訴訟請求?！?/p>

同時，有的常委會委員、地方和社會公眾建議，要充實對檢察公益訴訟進行監督的規定。對此，草案二審稿明確規定：各級人民代表大會及其常務委員會對本級人民檢察院、人民法院的檢察公益訴訟工作實施監督。辦理公益訴訟案件的人民檢察院、人民法院，應當接受人民群眾監督，保障人民群眾依法享有知情權、參與權和監督權。

段厚省認為上述修改值得再商榷?！霸跈z察公益訴訟探索階段，檢法兩家坐在一起討論個案能否提起檢察公益訴訟以及如何確定訴訟請求，可以理解。但在檢察公益訴訟立法后，相關訴訟進入常態化階段，前述情況就不合適了?！?/p>

他認為，重要的是加強訴訟程序內審判權對檢察權的制約監督，而不是在訴訟程序之外疊床架屋，設置其他的監督機制。他建議刪除以上規定，同時增加規定：人民法院應依法獨立公正審理檢察公益訴訟案件。

此外，草案二審稿在附則中增加一條涉外條款，規定對外國組織和個人實施的侵害我國國家利益、社會公共利益的違法行為，人民檢察院可以依法提起公益訴訟。段厚省建議將這一條規定從附則提到總則部分，“更加符合公益訴訟可訴范圍的立法邏輯，未來還可以相應修改反外國制裁法”。

掌握好提起公益訴訟的尺度

如何保證檢察機關“既不缺位又不越權”，讓檢察機關掌握好提起公益訴訟的尺度，一直是檢察公益訴訟立法過程中的焦點問題。

段厚省長期關注地方檢察公益訴訟實踐，他稱，近年來各地檢察機關不斷擴大公益訴訟的辦案領域，不可避免地滋生出一些亂象，比如有檢察機關會對一些情節輕微或者并沒有損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，不利于節約司法資源。

已公布的草案一審稿和二審稿有不少細節回應了“檢察機關開展公益訴訟的邊界何在”這個問題，體現出“將審前實現公益保護作為優先目標”的導向。

在規定人民檢察院的調查手段時，草案一審稿明確排除了限制人身自由及查封、扣押、凍結財產等強制性措施，草案二審稿延續此規定。在段厚省看來，“這比較符合比例原則，即不能用超出必要性的手段來行使公益訴權，不能為了保護公益而損害私益”。

草案二審稿還進一步完善了行政公益訴訟的訴前程序規定，明確檢察機關在提起行政公益訴訟前，應當向有關行政機關發出公益訴訟檢察建議。同時，增加了對公益訴訟檢察建議具體內容的規定，要求包括認為行政機關違法行使職權或者不行使職權的理由和依據、國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、對行政機關的整改建議和整改期限等。

此前草案一審稿提出，人民檢察院經調查認為行政機關存在違法行使職權或者不行使職權致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察意見。

草案二審稿將一審稿中的“檢察意見”改為了實踐中常用的“公益訴訟檢察建議”。段厚省認為，“建議”有明確指向，且“檢察建議”在人民檢察院組織法中有規定，草案二審稿如此規定可以更好地與人民檢察院組織法銜接。