按語：本文是我與自己指導(dǎo)的碩士研究生虞戀戀一起合作撰寫的，原文刊發(fā)于《中國評論》2023年第10期。為便于閱讀，文章腳注等均刪除了。特此說明。

今年7月25日，美國眾議院以口頭表決無異議的方式通過了《臺灣國際團結(jié)法案》（Taiwan International Solidarity Act），此法的主要目的是要修改2020年經(jīng)由時任美國總統(tǒng)特朗普簽署而生效的《臺灣盟邦國際保障與強化倡議法》（ Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative，簡稱《臺北法案》）。此次修改的核心內(nèi)容，是要在《臺北法案》第二節(jié)a款中增加最后一段即第十段，具體內(nèi)容為：第26屆聯(lián)合國大會通過的第2758號決議確立了中華人民共和國政府的代表是中國在聯(lián)合國的唯一合法代表。然而，此決議并沒有涉及到臺灣及其人民在聯(lián)合國或任何相關(guān)組織中的代表權(quán)問題，也沒有涉及到中華人民共和國與臺灣的關(guān)系，沒提出任何有關(guān)臺灣主權(quán)的聲明。美國反對任何在沒有臺灣人民同意下，試圖改變臺灣地位的倡議。

《臺灣國際團結(jié)法案》通過質(zhì)疑和曲解聯(lián)大第2758號決議，意在為幫助臺灣擴展“國際空間”增強理據(jù)。由于《臺灣國際團結(jié)法案》是以修正《臺北法案》的形式進(jìn)行的，目前已通過了眾議院相關(guān)程序，后續(xù)通過參議院審議及美國總統(tǒng)簽署等程序“幾無懸疑”，從而將會成為美國國會通過的第一份正式質(zhì)疑聯(lián)大第2758號決議的生效法律。此法案與美國國會業(yè)已通過的其他相關(guān)法案及決議一起，無疑會推動美國國務(wù)院等行政部門加大其幫助擴展臺灣“國際空間”的支持力度。同時，相較于美國國會此前通過的相關(guān)決議和生效法案，《臺灣國際團結(jié)法案》也標(biāo)志著美國在推動臺灣“國際空間”問題上法理的新發(fā)展和新變化，因而值得大陸高度關(guān)注、深入研究，并在此基礎(chǔ)上形成有效應(yīng)對預(yù)案。

一、美國國會通過的有關(guān)介入臺灣“國際空間”的相關(guān)法案及決議

認(rèn)真、全面梳理美國國會相關(guān)決議和法案會發(fā)現(xiàn)，在支持和幫助臺灣擴展其國際空間問題上，美國國會以通過決議、法案等形式，為其介入臺灣“國際空間”事務(wù)提供了相應(yīng)的國內(nèi)輿論和法律依據(jù)。總體而言，美國國會通過的相關(guān)決議和法案等主要包括如下三類：

（一）決議

美國國會所通過的相關(guān)決議，大部分涉及到的是支持臺灣參與世界衛(wèi)生組織（WHO）的活動，當(dāng)然也有部分涉及到是臺灣“加入”聯(lián)合國。這類決議并不具有法律約束力，通常只是政治立場的表達(dá)，其目的在于制造輿論，為后續(xù)相關(guān)立法制造和提供“民意”基礎(chǔ)。此類決議又包括兩類：國會通過的和沒有通過的。沒有通過的決議多數(shù)僅停留在提出階段，沒有付諸表決等后續(xù)程序。自1998年以來，美國國會通過的有關(guān)支持臺灣參與WHO的決議共3份，分別是：1998年10月10日眾議院通過的H.Con.Res.334決議，1999年4月12日參議院通過的S.Res.26決議，和2000年10月19日參眾兩院通過的H.Con.Res.390決議。沒有通過的決議占大多數(shù)。

而從決議的具體內(nèi)容來看，這些決議又可以分為四個階段：1991年-1997年為第一個階段，1998年-2000年為第二個階段，2001年-2008年為第三個階段，2009年-2016年為第四個階段。各階段所涉內(nèi)容具體特點如下：

在第一階段，美國國會在所通過的決議中關(guān)注的是支持臺灣“加入”聯(lián)合國的問題。1991年，美國國會首次操作臺灣參與WHO，為臺灣擴大國際空間“鳴鑼開道”。該年所提決議標(biāo)題為“表達(dá)國會支持臺灣加入聯(lián)合國等國際組織的立場”。在實質(zhì)內(nèi)容上，則表述臺灣加入聯(lián)合國和其他國際組織的強烈愿望，要求臺灣及其2000萬人民應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國和其他國際組織中擁有代表，同時國會還認(rèn)為臺灣加入聯(lián)合國和其他國際組織符合美國的“最佳利益”。1992年決議與1993年決議在標(biāo)題及內(nèi)容上都與1991年相類似。自1994年“臺灣政策評估報告”的通過，1995年的決議在內(nèi)容上稍有變化，此時美國國會在內(nèi)容上沒有重點闡述臺灣的代表權(quán)問題，而是以“臺灣政策評估報告”為“肇始”，認(rèn)為臺灣應(yīng)該“充分參與”聯(lián)合國，包括獲得聯(lián)合國的席位。此外，決議中還宣稱美國政府應(yīng)立即鼓勵聯(lián)合國設(shè)立一個“特設(shè)委員會”，研究臺灣加入該組織及其有關(guān)機構(gòu)的問題。同年的另外一份決議在內(nèi)容上與前述決議相似。到1997年，其“理論基礎(chǔ)”開始發(fā)生變化，增加臺灣于1993年提出的“平行代表權(quán)”的相關(guān)內(nèi)容，并表示美國政府應(yīng)立即鼓勵聯(lián)合國采取行動，考慮臺灣在國際社會中的獨特情況，采取全面解決辦法，在聯(lián)合國及其有關(guān)機構(gòu)中“接納”臺灣。

自1998年開始，美國國會的關(guān)注重點開始有了變化，從支持臺灣“加入”聯(lián)合國轉(zhuǎn)向支持臺灣參與WHO活動。1998年2月12日，美國國會首次采用了“關(guān)于臺灣參與WHO”作為決議名稱，內(nèi)容也從此前從一般性地論述臺灣參與聯(lián)合國和其他國際組織的“必要性”調(diào)整為專門只論述臺灣參與WHO的“必要性”，也即聚焦的重點從綜合性的主題變?yōu)閱我恍缘闹黝}。與此同時，在推動臺灣參與WHO的具體策略上，美國也從此前的推動“加入”轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿优_灣“有意義地參與WHO的活動”。例如，在同年10月10日眾議院通過的H.Con.Res.334決議中，決議內(nèi)容已經(jīng)不再討論臺灣在WHO的代表權(quán)問題，而是將目光轉(zhuǎn)向臺灣如何“適當(dāng)且有意義地參與世界衛(wèi)生組織”。

在此階段（即第二階段），美國國會共通過了三份相關(guān)決議，除前述1998年10月10日通過的H.Con.Res.334決議外，另外兩份分別是1999年4月12日參議院通過的S.Res.26決議和2000年10月19日參眾兩院通過的H.Con.Res.390決議。就這三份決議的共同點來看，其內(nèi)容與美國國會1999年12月7日通過的第106-137號生效法案基本相同，均強調(diào)“臺灣及其人民應(yīng)該適當(dāng)且有意義地參與世界衛(wèi)生組織”。這三份決議的不同點在于，1998年10月10日眾議院通過的H.Con.Res.334決議認(rèn)為美國的政策應(yīng)該是在世界衛(wèi)生組織中采取一些舉措，讓臺灣以符合該組織要求的方式進(jìn)行有意義的參與。1999年4月12日參議院通過的S.Res.26決議指示國務(wù)卿向參議院外交關(guān)系委員會報告國務(wù)卿為履行1994年“臺灣政策評估報告”中所作的“承諾”而采取的措施，強調(diào)美國應(yīng)當(dāng)更加積極支持臺灣加入“接受非國家為其成員”的國際組織，并尋找在國際組織中“傾聽臺灣聲音”的途徑。2000年10月19日參眾兩院通過的H.Con.Res.390決議與前兩份決議的不同之處在于，該決議引進(jìn)1999年第106-137號法案的“指示”，并“批評”國務(wù)卿在該報告中未能公開支持臺灣參與國際組織，沒有遵循1994年“臺灣政策評估報告”的“精神”。

第三階段，美國態(tài)度和立場再次調(diào)整,在一定程度上部分“回轉(zhuǎn)”到了第一階段的立場，即再次強調(diào)為臺灣謀求“完全和平等的會員資格”；但與此一階段不同的是，美國在此階段為臺灣謀求的會員資格是有限的，即基本局限于WHO等特定國際組織的會員資格，而非聯(lián)合國的會員資格。美國國會不再“延續(xù)”第二階段所謀求的臺灣“應(yīng)當(dāng)適當(dāng)且有意義地參與世界衛(wèi)生組織”，而是謀求臺灣在聯(lián)合國專門機構(gòu)中“享有完全和平等的會員資格”。自2001年8月2日H.Res.221決議的提出，直到臺灣于2009年受邀世界衛(wèi)生組織大會的觀察員之前，美國國會在多個決議上聲明臺灣在聯(lián)合國及其他國際組織“享有完全和平等的會員資格”。在2005年的H.Con.Res.154決議中，更是直接將標(biāo)題命名為“表達(dá)國會認(rèn)為臺灣應(yīng)在世界衛(wèi)生組織和其他國際組織中獲得完全和平等的會員資格”。在內(nèi)容上，表示美國應(yīng)帶頭“譴責(zé)”臺灣被排除在2005年世界衛(wèi)生大會之外的行為。

第四個階段，美國國會立場再次調(diào)整，決議不再專門闡述臺灣參與WHO的問題，而只簡單提及了臺灣應(yīng)當(dāng)具有聯(lián)合國的會員資格。

通過前述介紹可以看出，美國國會在介入和推動臺灣“國際空間”的問題時，每個階段的側(cè)重點各不相同。美國國會對臺政策會隨著臺灣局勢和兩岸關(guān)系的相應(yīng)變化而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在前面三個階段，臺灣開始提出和主張“重返聯(lián)合國”，并踐行激進(jìn)的“臺獨”主張。美國國會在此三個階段所通過的系列決議，正與臺灣“臺獨分子”的相關(guān)行為“相呼應(yīng)”。而到了第四個階段，隨著馬英九放棄“重返”或“加入”聯(lián)合國的主張，轉(zhuǎn)而謀求“有意義地參與聯(lián)合國專門機構(gòu)的活動”，兩岸關(guān)系出現(xiàn)了明顯緩和，在此背景下，美國國會在相應(yīng)決議中也隨之緩和，沒有“重復(fù)”前述三個階段的相關(guān)內(nèi)容。

（二）有效法案

第二類是有效的法案。自上個世紀(jì)九十年代末期以來，美國國會參眾兩院通過并經(jīng)由美國總統(tǒng)簽署生效的類似法案共有6份，但此6份法案有一個共同的特點：聚焦于推動臺灣參與世界衛(wèi)生組織。這6份法案分別是：1999年12月7日通過的第106-137號公法、2001年5月28日通過的第107-10號公法、2002年4月4日通過的第107-158號公法、2003年5月29日通過的第108-28號公法、2004年6月14日通過的第108-235號公法，第6份則是2022年5月13日通過的第117-124號公法。

在這6份法案中，第一份法案是在李登輝在任期間作出的，中間四份是在陳水扁在任期間作出的，最后一份則是蔡英文上臺之后作出的。馬英九在任期間，美國國會并未通過類似法案。無論是李登輝、陳水扁還是蔡英文，都是推動“臺獨”運動的“關(guān)鍵性”人物。在這個意義上，有效法案與第一類決議是有類似之處的。美國國會通過決議和法案不斷向臺灣釋放支持“臺獨”的信號。這些通過的法案與決議，與臺灣當(dāng)局的行動存在密不可分的聯(lián)系。

而從法案的標(biāo)題和具體內(nèi)容等來看，其具有如下幾方面的特征：

首先，6份法案的標(biāo)題“大同小異”，關(guān)注議題高度聚焦。從標(biāo)題來看，美國干涉臺灣參與WHO的行為具有“承接性”。除第107-158號公法之外，前三個法案均命名為：關(guān)于臺灣參與WHO的法案（Concerning the Participation of Taiwan in the World Health Organization）。2004的法案標(biāo)題命名為：處理臺灣參與WHO的問題。而在2022年最新通過的法案中，更是“直截了當(dāng)”地指示國務(wù)卿制定一項戰(zhàn)略，以恢復(fù)臺灣在WHO的觀察員地位。法案標(biāo)題的“小異”也可以反映出美國在加大對臺參與WHO的支持力度。

其次，從具體內(nèi)容來看，各法案的內(nèi)容總體上都可分為兩部分：第一部分為論證臺灣參加WHO的“必要性”與“可行性”，第二部分則表達(dá)美國支持臺灣參加WHO的“堅定”態(tài)度及國務(wù)卿應(yīng)當(dāng)采取的措施。當(dāng)然，6份法案具體內(nèi)容也存在一定的差異：前5份法案均強調(diào)臺灣應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)且有意義地參與WHO”，最后一份法案則直接指向了恢復(fù)臺灣觀察員身份問題；前五份法案在第一部分都提及到了美國國會1994年通過的“臺灣政策評估報告”，通過援引該報告來為美國支持臺灣參與WHO提供充分的“政策依據(jù)”，第六份法案則未提及。

最后，從法案發(fā)展演變角度來看，后述法案大多只是在前述法案的基礎(chǔ)上對臺灣參加WHO的“必要性”與“可行性”進(jìn)行“理論”或政策上的適當(dāng)擴充。例如，第三份法案對第二份法案即第107-10號法案的修正就很簡單，一是將布什總統(tǒng)在其致參議員姆科斯基（Murkowski）的信中的一個“要點”增加了進(jìn)來，此“要點”是：美國應(yīng)該尋找機會讓臺灣在國際組織中發(fā)出聲音，以便為國際組織作出貢獻(xiàn)；二是增加了美國衛(wèi)生部長湯普森（Tommy Thompson）有關(guān)將支持臺灣以觀察員身份出席世界衛(wèi)生組織大會的言論。

相較于前5份法案的這種“小修小補”，第六份法案的邏輯特別值得關(guān)注：在該法案中，美國國會認(rèn)為，在美國歷屆政府、國會以及有類似想法的世界衛(wèi)生組織會員國的支持下，臺灣于2009年收到了WHO邀請，從而能以觀察員身份出席世界衛(wèi)生大會。顯然，在美國國會的理解中，臺灣能夠在2009年收到WHO邀請函，這應(yīng)“歸功”于其對臺灣持續(xù)不斷的支持，并認(rèn)為臺灣此后能夠連續(xù)8年收到邀請，收到邀請就理應(yīng)成為“慣例”。可惜的是，隨著蔡英文上臺后拒不認(rèn)同“九二共識”，此“慣例”不靈了：自2017年起臺灣就沒再收到WHO的類似邀請函。美國國會把大陸在馬英九在任期間所釋放的善意（即允許臺灣以“中華臺北”名義、以觀察員身份參與世界衛(wèi)生組織大會的活動）“歸功”于自身的支持，這真的是“貪天之功”，邏輯上完全顛倒黑白。

（三）《臺灣國際團結(jié)法案》

之所以將《臺灣國際團結(jié)法案》單獨歸結(jié)為一類，是因為此法案與前述兩類法律工具并不相同，尤其是與第二類中的生效法案存在重大差異。前述兩類法律工具關(guān)注重點是推動臺灣參與世界衛(wèi)生組織的議題，而《臺灣國際團結(jié)法案》以聯(lián)合國大會第2758號決議為攻擊靶點，試圖通過曲解第2758號決議而達(dá)到“一勞永逸”地解決臺灣的“國際空間”問題。換言之，推動臺灣參與WHO活動僅僅只是《臺灣國際團結(jié)法案》意圖達(dá)到的目的之一，但并非唯一目的，最終目的，在于推動臺灣無阻礙地參與包括聯(lián)合國等在內(nèi)的國際組織。與第二類中的生效法案的重大差異在于：第二類生效法案只是美國介入臺灣“國際空間”問題的單純國內(nèi)法律工具，《臺灣國際團結(jié)法案》通過曲解第2758號決議而使之具有國際“正當(dāng)性”與“合法性”，是把國際工具國內(nèi)化了。因此，相較于第二類中的生效法案，無論是從“正當(dāng)性”、“合法性”還是從動員國際輿論等諸多角度來看，《臺灣國際團結(jié)法案》都具有前者所不具備的諸多優(yōu)勢。而這也意味著，《臺灣國際團結(jié)法案》與第二類中的生效法案疊加之后，美國介入臺灣“國際空間”問題的法律工具種類更豐富了，從此前單純的國內(nèi)法律工具發(fā)展到國內(nèi)法律工具和國際法律工具兼?zhèn)涞男码A段。而從主題內(nèi)容來看，也從專門只針對臺灣參與WHO這一單一性議題發(fā)展為能推動臺灣參與任意國際組織這樣的“綜合性”議題。

當(dāng)然，從“溯源”角度看，盡管《臺灣國際團結(jié)法案》對第2758號決議進(jìn)行了曲解，從美國國會角度來看，此種曲解卻并非自《臺灣國際團結(jié)法案》始。美國國會對第2758號決議的質(zhì)疑也早已存在，最早可以追溯至1993年，在該年，美國國會在所通過的決議中聲稱聯(lián)大通過的第2758號決議并沒有徹底解決因中國“分裂”而產(chǎn)生的中國在聯(lián)合國的合法席位的問題，并主張臺灣應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)擁有席位。當(dāng)然，美國國會當(dāng)時只是試探性地拋出對第2758號決議的質(zhì)疑。而《臺灣國際團結(jié)法案》的正式推出，則意味著美國開始正式“名正言順”地攻擊第2578號決議的合法性和有效性。

二、美國介入臺灣“國際空間”問題的特點及未來發(fā)展動向

（一）特點

結(jié)合美國國會前述法案、決議等可以看出，其有如下兩個明顯的特點：（1）決議及法案在內(nèi)容上具有“承接性”；（2）美國介入臺灣“國際空間”問題的力度在不斷增加。

在操弄和推進(jìn)臺灣參與WHO等相關(guān)國際組織的國家中，美國無疑是最主動和最主要的國家之一。一方面，自1991年起，美國就率先通過其國內(nèi)法來為自身“拓展”在臺灣參與WHO議題上的可操作空間；另一方面，以1994年“臺灣政策評估報告”為“肇始”，美國就不斷推動國內(nèi)立法“操作”臺灣參與WHO、加入聯(lián)合國等議題。而在此過程中，其法律工具箱也變得更“豐富”，既有國內(nèi)法律工具，又有國際法律工具，既有綜合性法律工具又有單一性法律工具。美國在通過其法律工具箱不斷“介入”到臺灣“國際空間”問題上，它也是心思“縝密”的國家，這一點可以從美國國會陸續(xù)發(fā)布的決議（Resolution）、起草程序中的提案（Bill）及既有生效的法律（Act）中得到印證。而就這三者的關(guān)系而言，決議為前導(dǎo)，起到輿論鋪墊等作用；提案是立法的“先聲”和嘗試，通過反復(fù)、多次地提出類似提案，為后續(xù)法案的起草和通過提供內(nèi)容、技術(shù)等相應(yīng)基礎(chǔ)；生效法律則是最終追求目的。

此外，前述三類工具在內(nèi)容上還呈現(xiàn)出“承接”的關(guān)系：美國國會后續(xù)通過的法案及決議，往往會援引先前的法案或決議中提及的內(nèi)容，前后通過的決議或法案具有某種“滾動性”。以美國國會通過的有關(guān)推動臺灣參與WHO的六份生效法案為例：后一份法案多以前一份法案的內(nèi)容為基礎(chǔ)，只是在后一份法案中增加了前一份法案通過后新發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。

（二）未來發(fā)展趨勢

從美國國會近兩年行動看，美國國會在推動臺灣“國際空間”問題上有如下新動態(tài)：

第一，提案呈密集排列趨勢，且通過率較高。自2018年以來，美國國會大多以提案的方式發(fā)布有關(guān)推動臺灣“國際空間”問題的議題，且通過率呈上升趨勢。這表明，在國會內(nèi)部，民主黨和共和黨對美國干涉臺灣參與WHO的議題凝聚了“共識”，對美國介入臺灣“國際空間”問題的意見也漸趨統(tǒng)一。一旦這些提案（Bill）通過成為法律效力最高的法案（Act），美國國務(wù)院就有了行動的壓力。

第二，提案更加具有針對性、層次性，往往“直切主題”。以推動臺灣參與WHO為例，提案基本上是圍繞著三方面進(jìn)行闡述：一是臺灣對世界衛(wèi)生作出的“貢獻(xiàn)”；二是認(rèn)為臺灣面臨來自大陸的“施壓”；三是指示國務(wù)院每年向國會報告其為臺灣重獲觀察員地位的努力。從表面上來看，這些內(nèi)容似乎沒有什么“新意”，基本上是對前述提案內(nèi)容的“重復(fù)”與“補充”。實際上這些提案會形成巨大的輿論效果，為臺灣參與WHO制造“實質(zhì)突破”的機會。總體上，美國國會將多角度、多層次地推動臺灣參與“國際空間”，通過為臺灣謀取“國際空間”而制造臺灣事實上的“獨立”地位和形象。而此種形象又能反過來“印證”美國國會前述對聯(lián)大第2758號決議的歪曲和曲解。

三、應(yīng)對建議

對于美國國會在推動臺灣“國際空間”問題上的前述諸多舉措，大陸有必要高度重視，嚴(yán)肅應(yīng)對。而從應(yīng)對角度看，由于美國國會引發(fā)的挑戰(zhàn)既涉及到國際法層面尤其是聯(lián)大第2758號決議，也涉及到美國國會國內(nèi)立法程序方面，大陸就有必要考慮同時從多個角度入手，積極謀劃相關(guān)應(yīng)對措施：

（一）在國際層面加強對聯(lián)大第2758號決議的解釋、宣傳和適用

《臺灣國際團結(jié)法案》“劍指”對象是聯(lián)大第2758號決議，通過對此決議的歪曲和曲解來為美國擴大對臺灣“國際空間”問題的介入范圍和力度提供“合法依據(jù)”。

總體來看，大陸在解釋和適用第2758號決議上仍然有相應(yīng)不足，主要表現(xiàn)在：（1）未能充分認(rèn)識到第2758號決議的于我有利性。無論從第2758號決議的具體措辭看，還是從第2758號決議的起草過程和辯論過程看，第2758號決議與“兩個代表權(quán)”、“一中一臺”等類似解釋完全不兼容，是駁斥“兩個代表權(quán)”、“一中一臺”等類似提案的有力工具。但在實踐中，在應(yīng)對美國等提出的有關(guān)“兩個代表權(quán)”等類似說法的時候，我國常駐聯(lián)合國代表卻很少援引第2758號決議來予以駁斥；（2）在國際層面對第2758號決議的解釋和說理不充分。一方面，對于美國官方和民間有關(guān)第2758號決議的曲解，大陸很少及時組織反擊和駁斥，另一方面，在我常駐聯(lián)合國代表團每年在給聯(lián)合國秘書長有關(guān)臺灣問題立場的信函中，盡管都提到了第2758號決議，但對此決議的正面闡釋是不充分的，錯過了在國際層面正面闡釋決議的正確含義的機會；（3）對第2758號決議的適用場景評估不足。由于第2758號決議的解釋于我有利，在適用場景上，其既可以適用于聯(lián)合國各機構(gòu)，也可以適用于聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的專門機構(gòu)如世界衛(wèi)生組織等，但從我國對其適用的既有實踐來看，目前對此決議的適用是極為有限的，其適用場景和潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有被開發(fā)出來。

要克服前述不足，我國有必要從如下兩方面予以改進(jìn)：（1）要重視對第2758號決議的正面宣傳和傳播，及時反駁和抵制美國對第2758號決議的曲解，防范其解釋擴大影響。一方面，我國有必要在國際層面多宣傳對第2758號決議的正確解釋，另一方面，也要考慮多在英文重要學(xué)術(shù)刊物等發(fā)表有關(guān)第2758號決議的解釋與適用的論文，同時，還可以考慮召開圍繞決議解釋的國際學(xué)術(shù)會議，多渠道對第2758號決議的正確解釋進(jìn)行宣傳和普及；（2）要重視在聯(lián)合國各機構(gòu)和聯(lián)合國各專門機構(gòu)對第2758號決議的解釋和適用。第2758號決議是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)臺灣國際地位的唯一有效決議，其既可以在聯(lián)合國各機構(gòu)內(nèi)適用，也可以在聯(lián)合國專門機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)適用。在適用的過程中，我們要改變既有的不重視對此決議進(jìn)行充分闡釋的實踐，充分利用此決議的起草過程、各國圍繞此決議草案的辯論發(fā)言記錄等資料，重視解釋過程的完整性、充分性和有效性，克服目前的解釋太過簡單和粗略的不足。

（二）要介入美國國會的“立法”過程，加大對美國國務(wù)院相關(guān)行為的預(yù)期

在很大程度上，美國國會相關(guān)“立法”是美國對臺政策的“源頭”。國會通過了相關(guān)決議或法案，美國國務(wù)院等行政部門就有義務(wù)去執(zhí)行。美國國務(wù)院等行政部門在具體執(zhí)行中盡管有一定的酌處權(quán)，卻會受到美國國會的監(jiān)督和制約。在這個意義上，要影響美國的對臺政策，我們首當(dāng)其沖就要在美國國會“立法”的過程中積極介入。一方面，我國駐美大使館有必要與美國國會進(jìn)行適當(dāng)溝通，可以多考慮機會爭取到美國國會演講，向國會議員傳遞兩岸關(guān)系的正確認(rèn)知，另一方面，還可以多尋找機會與積極推動相關(guān)“立法”的美國國會議員進(jìn)行接觸，積極對其進(jìn)行游說，爭取將相關(guān)“立法”遏制在萌芽狀態(tài)。

與此同時，我們也應(yīng)意識到，在美國國會的立場不會更改的情況下，美國國務(wù)院未來將加大對臺灣參與WHO的游說力度。為此，我們不僅應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注美國國會通過的法案及決議，還要時刻關(guān)注美國國務(wù)院的行動，防止更多的國家被其輿論導(dǎo)向而走遠(yuǎn)走偏，加入“錯誤陣營”。應(yīng)該對美國國務(wù)院每年的類似行動有預(yù)期。只要美國國會的相關(guān)法案沒有更改，基于執(zhí)行法案并向美國國會報告執(zhí)行法案情況的需要，美國國務(wù)院每年都會采取行動，呼吁并推動臺灣參與WHO的活動。這個態(tài)勢是不會改變的。因此，我們需要對此有相應(yīng)認(rèn)知，并提前采取相應(yīng)預(yù)防行動。

（三）修改或制定必要的國內(nèi)立法，用國內(nèi)法反制美國國內(nèi)法

通過前述研究可以看出，美國的每一步行動都有明確的“法律”得以支持。無論是法案還是決議，其發(fā)展變化都是環(huán)環(huán)相扣、有跡可循的，美國國會擅長通過援引先前通過的法案或決議為自己最新的法案或決議奠定堅實的“立法基礎(chǔ)”。而相比美國而言，我國國內(nèi)相關(guān)立法是有相應(yīng)不足的，例如，《反分裂國家法》等規(guī)定內(nèi)容過于簡單，可操作性比較差，《中華人民共和國反外國制裁法》對美國此類介入臺灣“國際空間”問題的行為缺乏明確規(guī)定等。因此，一方面，在有明確的國內(nèi)立法依據(jù)的情形下，我國要積極適用相關(guān)法律規(guī)定來對美國的相關(guān)舉措予以反制，另一方面，在既有立法存在不足的情形下，還有必要及時啟動修改法律規(guī)定的程序，進(jìn)一步完善相關(guān)立法，為自身反制行動提供堅實的國內(nèi)法律依據(jù)。