穩步擴大免費教育范圍 探索延長義務教育年限

編者按：學習好貫徹好黨的二十屆四中全會精神，切實謀劃好、推進好“十五五”時期教育改革發展，奮力譜寫以教育強國建設支撐引領中國式現代化的新篇章，是當前教育系統的重大政治任務。中國教育科學研究院組織精銳科研力量，在媒體平臺廣泛開展闡釋研究，推動教育強國建設邁向積厚成勢、系統躍升。現摘取部分優秀成果，陸續推出，以饗讀者。

堅持以人民為中心發展教育，讓教育改革發展成果更多更公平惠及全體人民，是教育強國建設的出發點和落腳點。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出“穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限”，引發社會廣泛熱議。擴大免費教育范圍、延長義務教育年限，是辦好人民滿意的教育的必然要求，但政策實施不僅要考慮人民群眾的現實需求，也要兼顧我國的基本國情和各地的實踐基礎。落實好《建議》要求，當務之急需要總結我國實施免費教育及義務教育的實踐經驗，研判政策實施涉及的要素和程序，提供可操作性政策思路。

教育發展新成就奠定堅實基礎

我國1986年正式實施九年義務教育制度，2000年基本實現“普九”。2011年實現全面普及，城鄉全面實行免除學雜費、免費提供教科書、寄宿制學生給予生活補貼制度。2021年實現基本均衡，在基礎教育普惠優質教育公共服務上取得了重大歷史成就。據統計，截至2024年，學前三年毛入園率92%，全國義務教育鞏固率達95.9%，2895個縣域實現義務教育基本均衡，高中階段教育毛入學率92%。2025年學前一年免費惠及1200多萬兒童。這些成效為延長義務教育年限奠定堅實基礎。

一是教育財政保障不斷鞏固提升。截至2024年底，我國國家財政性教育經費占GDP比重已連續12年穩定在4%以上，支撐我國建成世界規模最大且高質量教育體系。首先，對學前教育進行優先滿足。據統計，國家財政性教育經費用于學前教育的經費，2023年增長到3150億元，年均增長13.8%。其次，對義務教育進行優先保障。近年來國家財政性教育經費中，50%以上用于保障義務教育。最后，對區域差距、城鄉差距進行優先補缺。“十四五”期間，中央財政教育轉移支付資金80%以上用于中西部地區。

二是免費教育范圍持續性擴大。多年來，我國部分省區市圍繞擴大免費教育范圍和延長義務教育年限進行了探索，并相繼在本地部分市縣推行教育試點，在全國范圍內形成“縱向延伸、橫向擴展”的免費教育矩陣。其一，向學前教育階段擴展。2025年我國發布《關于逐步推行免費學前教育的意見》，明確免除公辦園大班保教費，中央與地方按5∶5至8∶2比例分擔經費，惠及1200多萬幼兒。其二，向高中階段擴展。從2004年到2025年，浙江、廣東、河北、江西、福建、湖南、江蘇、湖北、四川、云南、安徽等省市相繼推行12年及以上免費教育試點。西藏、青海等省（區）鞏固15年免費教育成果，重點提升高中階段教育質量。其三，向特殊群體和關鍵區域擴展。截至2024年底，全國殘疾兒童義務教育入學率、隨遷子女公辦學校就讀比例均達到97%。

三是優質均衡發展實質性突破。在全國2895個區縣實現基本均衡之后，“十四五”期間國家著力推動優質均衡。截至2024年底，已有246個區縣實現了優質均衡。目前，全國義務教育鞏固率達到95.9%，隨遷子女、適齡殘疾兒童受教育保障機制更加健全。隨著《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》深入實施，各地積極開展義務教育學校硬件配置、經費投入、教師資源標準化建設，推動義務教育從“有學上”向“上好學”邁進。

政策落地落實亟須回答“四重追問”

“擴大免費教育范圍”是“延長義務教育年限”的必要前提，但“免費教育”并不等同于“義務教育”。免費教育側重財政保障的普惠性，義務教育則具有法律強制性、免費性和普及性的多重屬性。落實兩項政策亟須系統回答“四重追問”。

一是方向性追問。我國目前關于擴大免費教育范圍、延長義務教育年限主要有“向下延”和“向上延”兩種方案。此外，還有人主張“向下延”和“向上延”同時進行，并在此基礎上實施“3+9”“9+3”“1+9+2”“1+9+3”模式，以及先試行“1+9”，之后實行“1+9+3”，最后逐步實現“1+9+3+2”的十五年義務教育方案。

二是保障性追問。擴大免費教育范圍、延長義務教育年限所面臨的挑戰，主要體現在財政投入薄弱、地方財政壓力加大等方面。實施更大范圍的免費教育和更長年限的義務教育，究竟是實現惠及全體人民的強制性、免費性的“普遍型”福利，還是強調公平、均衡、補償性的“補缺型”福利？這些都需要對政府保障基本公共服務的法定責任和財政保障進行深入研究和科學預測。

三是回報性追問。世界銀行相關研究表明，義務教育每延長1年，人均GDP增長率提高0.3%。據預測，我國若將義務教育延長至12年，預計到2035年可新增高素質勞動力1.2億人，推動科技創新能力提升15%。伴隨我國人口數量、結構的變動對義務教育產生的影響，擴大免費教育范圍，延長義務教育年限，會給國家和個人帶來怎樣的回報率？也是亟須回答的現實問題。

四是參照性追問。目前世界義務教育平均年限為9.24年，中高收入國家為9.5年，發達國家大多超過10年。從國際經驗看，延長義務教育年限一般要經歷“先免費、后義務”“先學前、后高中”的階段。但不同國家義務教育的發展程度、學段劃分、學段銜接、教育分流等存在差別，應精準對標參照。

推動政策落地落實的可行路徑

《建議》提出“穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限”，是我國基礎教育改革呼應國家戰略、人口變動、人才培養等重大議題的重要標志，是一項“牽一發而動全身”的系統工程。必須跳出“長短”之爭，摒棄將基礎教育“高質量發展”等同于“義務教育年限”問題的固化思維，進一步關注義務教育年限與基礎教育學制改革核心要素的統籌考量，系統化、立體化、動態化探尋義務教育年限延長的實施方案和推進路徑。

一是在錨定延長方向上做到“有步驟”。首先，要全面落實2025年《關于逐步推行免費學前教育的意見》，鞏固學前1年免費教育的成效，并及時總結經驗。其次，在充分論證的前提下，“十五五”期間，逐步將免費范圍向普通高中延伸，同時研究考慮將學前1年納入義務教育。最后，經過一段時期試點，力爭在免費教育、延長義務教育年限方面取得新突破。

二是在夯實延長保障上做到“有重點”。重點針對區域間、城鄉間、群體間、學校間的差距，均衡資源配置，關鍵是促進教育公共服務資源向農村覆蓋、向邊遠地區和困難群體傾斜。重點關注義務教育階段財政經費投入的結構比例，依照延長義務教育年限的總體方向和規劃，有重點地配置經費比例。選擇重點領域擴展免費教育，支持區域教育先行試驗，支持不同地區自主探索擴大免費教育范圍和延長義務教育年限。

三是在估算延長回報上做到“有依據”。擴大免費教育范圍、延長義務教育年限是助力“人口紅利”向“人力紅利”轉型的新舉措。應有效利用我國已有的人口普查等大規模調查數據，加強對各學段入學人口變化數據的掌握，科學研判學齡人口總量、人口結構及空間流動等變量，在財政投入、師資配備、校舍設施等領域進行有效供給，精準預測擴大免費教育范圍、延長義務教育年限的產出效益與回報。

四是在參照延長經驗上做到“有區別”。綜合我國基本國情，總結基礎教育特別是義務教育的發展歷程和寶貴經驗，參考發達國家的有益經驗，探索形成“整體規劃、保障投入、先行先試、分步施行、穩步推進”的發展思路，以開放審慎的態度探尋擴大免費教育范圍、延長義務教育年限的可行之路。

來源｜《學習時報》2026年01月02日第06版

作者｜王曉燕（中國教育科學研究院教育理論研究所副研究員）；姜朝暉（中國教育科學研究院教育理論研究所所長、研究員）