民法典背景下公共地役權的制度建構與體系融入

張力

西南政法大學民商法學院教授、博士生導師，"巴渝學者"特聘教授

摘要　我國《民法典》缺乏專門的公共地役權規定，導致公益用地的制度保障供給不足，相關主體在解決該類糾紛時缺乏請求權基礎，社會公共利益難以實現。公共地役權兼具公權與私權的混合屬性，使其在《民法典》實施背景下遭遇制度構建與體系融入的雙重難題。本書澄清公共地役權與一般地役權的制度比較關系，調和理論上對公共地役權定性為"公權"或"私權"的對立爭執，構建公共地役權實體法與程序法規范，并以"需役地虛化"為理論突破口，探索公共地役權融入民法體系的解釋路徑。

關鍵詞 公共地役權 民法典 需役地虛化 公益用地 環境保護地役權

一、問題的提出：制度缺失與現實需求

我國《民法典》在地役權制度設計上沿襲了傳統民法以"需役地"與"供役地"關系為核心的架構，缺乏專門的公共地役權規定。這一制度缺失導致公益用地的制度保障供給不足——當電力、通信、水利、環保等公共設施需要使用他人土地時，往往只能通過征收、征用或行政特許等方式解決，缺乏一種兼顧公共利益實現與私有財產權保護的中間性制度工具。

司法實踐中，相關主體在解決公共地役糾紛時缺乏請求權基礎，社會公共利益難以得到有效保障。公共地役權因其兼具公私屬性的"混合性"，在私法與公法既相互銜接又相對分立的發展態勢中，遭遇制度構建與體系融入的雙重難題。

二、公共地役權的歷史與法體系分析

從制度起源看，役權最早產生于羅馬法，是為特定土地的利益而限制相鄰土地利用的物權制度。傳統地役權以"需役地"的存在為前提，要求地役權必須從屬于特定的受益土地。然而，公共地役權的受益主體往往是不特定的公眾，不存在傳統意義上的"需役地"，這就構成了公共地役權融入傳統地役權體系的根本性障礙。

從法體系分析看，公共地役權在各國法體系中的定位差異較大：有的納入民法地役權范疇（如意大利的強制地役權），有的歸屬于行政法（如法國的行政役權），有的則發展出獨立的制度形態（如美國的保存地役權）。這種比較法上的分歧，折射出公共地役權公私混合屬性的深層張力。

三、域外立法比較與經驗借鑒

美國法上的"保存地役權"以限制土地開發為內容，不以需役地的存在為前提，由土地信托組織等非營利機構持有，在環境保護領域廣泛應用。法國的"行政役權"屬于公法范疇，由行政機關單方面設立，補償規則適用公法。俄羅斯的公共地役權規定在《民法典》和《土地法典》中，適用于公共通行、管線鋪設等情形。德國法雖無獨立的公共地役權制度，但通過"公物制度"和"犧牲補償請求權"解決公共用地需求。意大利的強制地役權則通過民法典加以規定，適用于排水、通行等情形，具有鮮明的私法色彩。

比較法經驗表明，公共地役權的制度設計須在公益實現與私權保障之間尋求平衡，立法模式的選擇與一國法律傳統和制度環境密切相關。

四、公共地役權的一般構造 （一）對《民法典》的體系融入

公共地役權可以且應當融入《民法典》現有體系，但需要解決"需役地虛化"等關鍵理論問題。傳統地役權的需役地是特定的土地，而公共地役權的受益對象是不特定的公眾，需役地的內涵與功能發生變化——從具體的"土地利益"抽象為"公共利益"，此即"需役地虛化"。

（二）基本框架：實體規范構建

公共地役權的基本框架應包括：設立方式（協議設立與強制設立并重）、內容界定（以公共利益必要范圍為限）、權利義務配置（供役地人的容忍義務與補償請求權）、期限與終止條件等核心要素。

（三）救濟：程序與保障機制

公共地役權的救濟機制應兼顧公法與私法路徑：供役地人可通過民事訴訟主張補償，也可通過行政訴訟挑戰公共地役權設立的合法性。設立程序應引入聽證、公告等參與機制，保障供役地人的程序性權利。

五、需役地"虛化"與公共地役權的新建構

"需役地虛化"是公共地役權融入民法體系的理論關鍵。傳統地役權制度以需役地的客觀存在為必要條件，但公共地役權的服務對象是抽象的公共利益而非特定土地，需役地在物理意義上已經"虛化"。環境保護地役權是需役地虛化的典型體現——環境保護不需要特定受益土地，受益對象是社會公眾乃至未來世代。

解決"需役地虛化"問題的解釋路徑在于：將"需役地"從具體的物理概念擴展為抽象的"公共利益"概念，使公共地役權的設立不再依賴于特定需役地的存在，而以公共利益的客觀需要為設立基礎。這一解釋方案既保持了地役權制度的體系完整性，又為公共地役權融入《民法典》提供了理論通道。

六、結語

公共地役權的制度建構不僅關乎物權法的體系完善，更關乎公共利益實現與私有財產權保護的制度平衡。以"需役地虛化"為理論突破口，將公共地役權融入《民法典》現有體系，既是對傳統地役權制度的創新性發展，也是回應現實公益用地需求的務實之舉。

核心法條索引

《民法典》第372-385條（地役權）；《土地管理法》；《環境保護法》；美國《統一保存地役權法》；法國《民法典》第650-651條（行政役權）

原文來源：《民法典背景下公共地役權的制度建構與體系融入》，社會科學文獻出版社2025年2月版

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