城投拿地退潮

經濟觀察報 記者 田國寶

2026年5月6日，自貢榮匯建設發展有限公司（下稱“榮匯建發”）以2.12億元競得四川榮縣河西新區一宗住宅用地。該地塊土地面積6.74萬平方米，容積率為1至2.8，約定交地時間為2028年1月，約定開工時間為2029年1月。榮匯建發是一家城投平臺公司，實際控制人為榮縣財政局。

自2021年“雙集中”供地實施以來，部分地方城投平臺進入土地市場，逐漸成為不可忽視的重要力量，一度扮演著托底角色。

克而瑞研究中心數據顯示，2022年至2024年，城投平臺拿地建筑面積占比維持在50%以上，2024年一度達到64%的高點。即便在一二線城市，部分地塊也有城投平臺出手，以避免流拍。

進入2025年后，城投平臺在土地市場中的角色開始弱化，逐步退回至輔助角色。2026年前四個月，城投平臺拿地角色進一步弱化，逐步淡出拿地金額TOP20名單。

克而瑞認為，2025年土地市場已形成“國央企領漲核心資產、民企修復局部機會、城投收縮邊緣托底”的分層格局。城投平臺功能弱化，加速了土地市場理性化進程，也意味著市場自主調節機制開始逐步恢復。

退潮

根據克而瑞數據，2026年一季度新增土地價值前10名中，城投平臺占據兩個席位，分別為第7名的石家莊城投和第10名的鄞開集團，其余拿地企業均為央企和地方國企。

到了4月，情況進一步變化。新增土地價值前10名中，除民企濱江集團外，其余均為央企和地方國企，城投平臺已不見蹤影。在拿地面積排名中，2026年一季度新增土地建筑面積前10名中有6家為城投平臺；到了4月，城投平臺剩5席。

2026年1月至4月，全國經營性土地建筑面積環比、同比分別下降34%和36%。城投平臺在拿地建筑面積方面仍保持一定規模，但成交土地建筑面積占比下降；在拿地金額方面也呈現明顯退潮跡象。

2021年，全國22個重點城市住宅用地實施“雙集中”出讓，即集中發布出讓公告、集中組織出讓活動，一年最多三次集中供地，以實現穩地價、穩房價、穩預期目標。

一位地產央企高管稱，“雙集中”供地的好處在于，房企有更多可選擇空間；弊端主要有兩方面：一是土地流拍風險加大，二是集中供應導致集中入市，房企普遍面臨去化壓力。

為避免土地流拍，部分地方城投平臺開始介入當地土地市場，一些無人報名或無人出價的地塊，城投平臺會兜底拿下。隨著三四線城市土地市場轉冷，城投介入土地市場的情況也逐漸增多。

根據財政部披露的數據，2021年至2025年，全國土地出讓收入從8.7萬億元逐漸降至6.7萬億元、5.8萬億元、4.9萬億元和4.2萬億元。

2022年底，“集中出讓”政策松動，仍保留“集中信息公開”機制；2023年，城投平臺拿地建筑面積同比下降三成，但成交土地建筑面積占比仍處于高位；2024年，城投拿地建筑面積同比再降13%，占比則達到峰值。

根據克而瑞報告，2025年重點監測的100家企業中，14家央企拿地金額占比達到50%，同比增加20個百分點；41家城投平臺公司拿地金額占比僅15%，同比下降5個百分點。

2026年前四個月，城投拿地金額占比仍延續2025年趨勢，退潮意味更加明顯。

一位二線城市城投公司人士告訴經濟觀察報，城投平臺長期承擔地方土地儲備、開發整理及資金融通職能，是土地財政落地運行的重要載體，在中央持續清理地方政府隱性債務的背景下，城投平臺面臨兩種選擇：要么退出，要么轉型為市場化企業。

該人士進一步表示，近兩年，其所在城投公司開始向多元化經營轉型，除傳統城投業務外，發展重心逐漸轉向保障房、人才公寓的開發、收購和運營等領域，拿地更多是出于業務發展需求，而非單純托底。

轉型

土地出讓收入是地方財政的重要來源之一。2022年土地出讓收入明顯下滑后，地方城投平臺償債壓力加大，部分城市甚至出現非標債務逾期、展期等情況。

2024年11月，中央推出10萬億元化債“組合拳”，計劃在2024年至2026年每年發行2萬億元地方政府專項債券，用于置換地方高息隱性債務；2024年至2028年每年安排8000億元專項債用于化債；2029年后到期的棚戶區改造隱形債務2萬億元，仍按原合同償還。

同時，中央加大了對地方隱性債務的問責力度，對新增隱性債務發現一起、查處一起、問責一起。加之房地產市場逐漸回歸常態，城投平臺兜底獲取的土地，變現難度較大，拿地動力明顯下降。

2026年3月，自然資源部38號文提出，“年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積”。一系列因素影響下，地方政府開始有意識地減少土地供應規模，并優先出讓優質地塊。

此外，部分國央企因土地儲備補倉需求，集中資源獲取核心城市核心區域的優質地塊，地方龍頭民企也重新參與土地競拍。在多重因素作用下，城投平臺作為土地市場兜底者的角色逐漸淡化。

由于開發能力不足，城投平臺拿地后的開工率長期偏低?？硕饠祿@示，2021年房地產市場高點時期，城投平臺拿地開工率也不足50%，而同期國央企拿地開工率普遍在90%左右。2022年，城投平臺拿地開工率降至40.8%；2023年進一步降至26.5%；2024年則降至8.5%。

拿地規模較大、開工率持續偏低，城投平臺手中積累了大量土地。這些土地大多并非優質地塊，去化周期較長。

按照克而瑞測算，2021年至2025年3月，城投平臺未開工地塊超過4200宗，未開工建筑面積約3.6億平方米。

上述二線城市城投公司人士表示，城投公司管理人員大多由地方政府各部門抽調而來，不具備專業開發能力，而房地產又屬于資金密集型行業，城投平臺也缺乏與開發業務相匹配的資金實力，因此代建成為少數可行選擇之一。

一家四線城市城投公司負責人告訴經濟觀察報，近兩年，當地政府陸續將保障房、配建人才房以及閑置辦公、商業用房等資產劃撥至其負責的城投公司，但這些資產始終未能有效運營并實現盈利。

據其介紹，城投平臺的首要任務是為地方政府籌集發展資金、保障政府正常運轉，缺乏專業運營人才、運營資金和運營能力，多數資產只能通過抵押方式獲取貸款變現。

變現

大量土地如何變現，成為擺在每一家城投平臺面前的難題。

在房地產上行周期，城投平臺通常選擇與頭部房企合作開發持有土地。由于市場景氣度較高，雙方往往能夠獲得較好的收益回報。部分省市城投平臺還憑借融資成本較低的優勢，積極參與一線城市土地競拍。

但隨著房地產市場回歸常態，城投平臺手中的土地因區位較弱，開發難度加大。城投平臺持有的土地也成為代建企業的重要業務來源。

一位代建企業高管告訴經濟觀察報，早在2021年，其所在公司便開始積極與城投平臺合作，主要依靠更優的規劃條件和更強的產品力，彌補區域位置短板，初期取得了較為積極的市場反饋。

自2024年起，這一模式逐漸難以為繼。一方面，新房市場整體轉冷，項目普遍面臨去化壓力，不僅代建費用難以及時回收，部分前期墊資甚至也無法收回，對代建企業經營造成明顯影響。

另一方面，一旦某家城投平臺旗下有兩三個項目遭遇去化困難，也會影響其對后續土地開發的積極性。

除合作開發和代建模式外，政府收儲和回購成為城投平臺土地變現的重要渠道。

2024年5月以來，國務院及相關部委陸續出臺政策，鼓勵地方政府發行專項債，用于收儲閑置土地和存量房屋。

2024年11月，自然資源部發布《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確專項債優先收回收購企業無力或無意愿繼續開發、已供應未動工的住宅用地和商服用地。

2024年12月，國務院辦公廳下發《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》提出，允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。

2025年3月，自然資源部和財政部聯合發布《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》，優先將處置存量閑置土地清單中的地塊納入土地儲備計劃，并明確存量閑置土地包括企業無力或無意愿繼續開發、已供應未動工的房地產用地。

克而瑞報告顯示，多數城市收儲對象以地方國企，尤其是城投平臺為主。例如，2025年2月，惠州市自然資源局公示一批擬收購國有建設用地使用權名單，8宗土地全部來自城投平臺公司，總金額超過40億元。

上述二線城市城投公司人士表示，除專項債收儲土地和存量房產外，城投平臺還有一個重要變現渠道，即利用手中的人才公寓等運營類資產，從金融機構獲得10年至15年的長期低息貸款。

將土地、房屋等資產置換為專項債和長期貸款，一定程度上緩解了城投平臺短期償債壓力，也為其業務轉型爭取了時間和空間。目前，部分高能級城市的城投平臺已經開始重點推進轉型業務。

上述人士介紹，為推動轉型，其所在公司專門成立了完全市場化的運營平臺。除主要負責人外，大部分業務管理人才均通過市場招聘，以彌補業務層面的專業人才短板。

（作者 田國寶）

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田國寶

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