“金融活動全部納入監管”——監管全覆蓋的邊界在哪？

“依法將所有金融活動全部納入監管”——這是中央金融工作會議提出的要求，“總體戰”會議再次強調了這一原則。

這句話聽起來很明確，但細想一下：“全部納入”意味著什么？邊界在哪？是不是所有跟錢有關的活動都要管？

如果邊界不清，要么管得太寬（連朋友之間的借貸都算非法金融活動），要么管得太窄（該管的沒管?。?/p>

一、為什么強調“全部納入”？

過去很長一段時間，金融監管的邏輯是“管機構”——有牌照的，我管；沒牌照的，我管不著。

這個邏輯有一個天然盲區：大量非法金融活動恰恰發生在“沒牌照”的主體身上。一個“科技公司”沒有貸款牌照，卻在大量放貸；一個“信息咨詢公司”沒有支付牌照，卻在歸集資金。

這些行為，從實質上看是在干金融的活兒，但從“管機構”的邏輯看，它們不是金融機構，監管部門的觸角夠不著。

“全部納入”要打破的，就是這個盲區——不管你有沒有牌照，只要你干了金融的活兒，就要接受金融監管規則的約束。

二、邊界在哪？“實質重于形式”

“全部納入”不是什么都管。邊界由“實質重于形式”原則來劃定。

一個行為，要不要納入金融監管，問三個問題：

第一，它是不是在干金融業務？

根據國辦發〔2024〕35號文件，金融業務有明確的邊界，主要包括九大類：貨幣、支付、吸收存款、放貸、保險、證券、基金、期貨、外匯。

如果一個行為實質上是其中之一（比如吸收資金并承諾回報），那就應該納入。如果只是普通的商品買賣、服務提供（比如買一件衣服、修一次家電），那就不在范圍內。

第二，它有沒有面向不特定公眾？

朋友之間的借貸，雖然也有資金融通的性質，但面向的是特定對象（熟人），規模小、影響有限，不屬于“金融活動”的監管范疇。

但如果一個平臺通過互聯網向不特定公眾吸收資金，那就進入了監管射程。

第三，它有沒有造成或可能造成外部性？

金融需要監管，根本原因是“外部性”——你的行為會影響不相干的人。一個非法集資平臺跑路，影響的不是操盤手自己，而是成千上萬的投資者。

如果一個行為的風險只限于參與者自己（比如幾個朋友湊錢做生意），那就不需要金融監管介入。如果風險可能外溢到第三方，那就需要。

這三個問題，就是“全部納入”的邊界線。

三、邊界內，還有“分級監管”

即使落在邊界內，也不是“一刀切”地按同一套標準管。

“全部納入”之后，還需要“分級監管”——根據風險程度不同，采取不同強度的監管措施。

高風險行為（如面向公眾的非法集資）：最嚴的監管，甚至可以刑事打擊。

中風險行為（如小范圍的違規放貸）：行政處置為主，責令停止、退還資金。

低風險行為（如初創期的可疑模式）：風險提示、行政告誡、持續觀察。

“全部納入”不等于“全部嚴管”。納入的是監管視野，但監管強度與風險程度匹配。

四、金融行為監測的角色：判斷“是否在邊界內”

“全部納入”說起來容易，做起來有一個現實難題：誰來判斷一個行為是否在邊界內？

海量的市場主體、海量的交易行為，靠人工逐一判斷不現實。這就需要“金融行為監測”來承擔“過濾器”的角色：

自動識別可能涉及金融業務的行為模式

自動判斷是否面向不特定公眾

自動評估風險外溢的可能性

監測系統不負責“定性”（那需要監管部門的專業判斷），但負責“篩選”——把海量的交易行為中，那些“疑似進入邊界”的篩選出來，推送給監管部門做進一步判斷。

沒有這套“過濾器”，“全部納入”就只是一句口號——因為監管部門的精力有限，根本看不過來。

五、小結

“金融活動全部納入監管”，不是什么都管，也不是一刀切地嚴管。

邊界由“實質重于形式”原則劃定：是不是干金融業務、是否面向不特定公眾、有沒有外部性。在邊界內的，根據風險程度分級監管。

而“金融行為監測”的角色，就是判斷“是否在邊界內”的過濾器——把海量行為中那些“疑似金融活動”的篩選出來，讓監管部門的精力用在刀刃上。

“總體戰”需要理論全面先行、金融行為監測全面助力。 理解了“全部納入”，就理解了“總體戰”的覆蓋范圍——不是所有跟錢有關的都管，但所有實質干金融的，都跑不掉。

下期預告：《“常態化、制度化、規范化”——三年后留下什么？》