導 語

中國目前是全球第二大保險市場，但保險深度、保險密度、保險覆蓋面等指標仍和世界平均水平有相當大的差距，保險保障水平還不能滿足廣大人民群眾的期待和需求，這也意味著現階段我國居民和企業仍然缺乏充足的市場化風險分散機制和適合的保險產品服務，會在一定程度上抑制居民的消費意愿和企業的投資信心，不利于經濟轉型升級和創新驅動發展。

發展普惠保險是堅持以人民為中心價值取向的必然要求，是保險業服務中國式現代化的重要任務，也是保險業自身高質量發展的重要著力點。在此背景下，國家金融監督管理總局2024年6月發布了《關于推進普惠保險高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），既為我國普惠保險高質量發展指明了方向，也提出了近期的工作要求。在此背景下，中國普惠金融研究院（CAFI）課題組梳理了國內外普惠保險的實踐發展和支持政策，調研了供給端主要參與主體和產品服務的發展情況，以及分析了普惠保險需求方的風險特征、風險偏好和保險意愿，形成了學術報告《普惠保險蓄勢待發》。

本篇摘編內容將關注我國普惠保險發展的不同歷史階段。

初期探索實踐階段（2006-2012年）

在這一階段，政策和行業的關注點主要在農業、農村和城鎮低收入群體。2007年，中央財政試點政策性農業保險保費補貼機制，這一舉措旨在穩定農民收入和保障糧食安全，也直接提振了農業保險市場；2008年，《農村小額人身保險試點方案》頒布，小額人身保險經歷了從無到有、從小到大、從農村到城鎮的試點過程。2012年，原保監會發布《全面推廣小額人身保險方案的通知》，將小額保險銷售地域擴大到全國范圍。2013年，小額人身保險步入全面推廣的新階段，從農村低收入人群擴大到城鎮享受最低生活保障的低收入群體、優撫對象及無城鎮戶籍的進城務工人員，為低收入人群建立了保障體系。

隨著脫貧攻堅工作的深化，各地推出了多種扶貧保險產品和項目，小額人身保險也開始嘗試與國家扶貧機制相結合。2011年，在原中國保監會的支持下，國務院扶貧辦和中國人壽探索開展“全國農村扶貧小額保險試點”項目，首個試點定在四川省旺蒼縣，覆蓋了全縣90%以上的互助社社員，有效化解了農戶因意外傷害的返貧風險，也被美國哈佛大學列為“解決貧困地區低收入人群保險保障”的成功案例。

四川-農村扶貧小額保險試點項目

該農村扶貧小額保險試點項目依托國務院扶貧辦和財政部試點設立的村級扶貧資金互助社平臺，為互助社員提供小額保障。保險保障包括“農村小額扶貧借款人意外傷害保險”和“附加小額意外受傷醫療團體費用補償保險”，保障期限為1年，每份保險最高報銷醫藥費額度1000元，因意外死亡可獲一次性賠付3萬元，每份保費40元，試點期縣財政補助20元/人，參保農民自行繳納20元，全面推廣后，40元保費均由投保農戶自愿承擔。

針對農民居住分散、路途遙遠的情況，保險公司“人員駐村”，進行統保，實現“一張保單保全村”，按照“互助社報案-保險公司受理-農戶獲賠”的“一站式”流程快速理賠。該縣小額扶貧保險項目覆蓋全縣352個行政村，參保人數達20.6萬人、投保覆蓋率59.9%，互助社社員參保率達80%。

2011-2014年項目實施三年間，旺蒼縣共發生5000余例農村扶貧小額保險賠付案，兌付賠款800余萬元，既減輕了農民經濟負擔，又有力促進了扶貧開發工作，切實增強了廣大農民的風險防范意識。

政策框架形成階段（2013-2019年）

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“完善保險經濟補償機制，發展普惠金融”，并結合我國社會經濟的發展特點，強調了普惠保險在普惠金融體系中的重要地位。在此期間， 監管部門及各級政府部門密集出臺了一系列政策，旨在引導金融保險機構拓展對低收入人群、弱勢群體和小微企業的金融保險服務，滿足這一群體更多金融需求。

例如，鼓勵保險公司參與多層次社會保障體系的建立，提升城鄉居民醫療保障公平性；支持保險公司幫助中低收入人群解決融資難題，開展小額貸款保證保險業務，提高中低收入人群的貸款可得性；促進保險公司與銀行合作，發揮保險融資增信功能，緩解中小微企業融資難、融資貴問題，支持小微企業發展；對于有出口業務的中小微企業，通過提供出口信用保險服務，幫助中小微企業穩定出口業務，開拓國際市場等等。一系列政策和實踐表現，我國普惠保險的政策支持框架已初步形成。

國內普惠保險主要支持政策的四個發展階段

資料來源：中國普惠金融研究院（CAFI）根據公開資料整理。

快速推進發展階段（2020-2023年）

醫療健康領域的深化改革推動了普惠保險的快速發展。2020年被稱為“惠民保元年”，作為普惠型商業補充醫療保險，惠民保具有低保費、高保額、投保低門檻等特點，有效助推了基本醫療保險改革發展，推動了多層次醫療保障體系加速融合。

在此期間，隨著數字化和智能化的發展，保險行業在產品創新和觸達客群方面都有了較大進展，各地還推出了多種形式的類惠民保產品，如專為女性量身定制的保險，針對學生的普惠型數智化保險，進一步拓展了對老年人、農民、新市民、低收入人口等城鄉“長尾市場”的業務覆蓋，將更多特殊群體納入保障范圍。服務質效也有所提升，為構建高質量的普惠保險體系奠定了堅實基礎。

高質量可持續階段（2024-）

2024年6月，國家金融監督管理總局發布《關于推進普惠保險高質量發展的指導意見》，從保險頂層設計和保險監管的角度，用列舉的形式明確了我國普惠保險的發展重點，將原先一般意義上的普惠保險進行了細化，兼顧了一般的普惠和重點人群的普惠，既強調整體又兼顧特殊，既考慮多數又突出精準，是公平與效率的有機結合，更是新時代邁向高質量保險的重要步驟。

經過十余年的發展，中國普惠保險經歷了從無到有，從小到大，在政策的支持下，典型險種已經取得了舉世矚目的成就。自2007年財政部實施農業保險保費補貼政策以來，已累計撥付保費補貼資金逾3000億元，年均增長22%[1]，農業保險的發展也極大支持了農業產業的增長。2024年，完全成本保險和種植收入保險在全國全面覆蓋，實現了真正意義上的“普惠”，在農業保險和普惠保險發展歷程上具有“里程碑”意義[2]。

商業健康險的重要性在逐漸增強，賠付額占衛生總費用比重從2011年的1.5%上升至?2022年的4.2%，截至2023年底，大病保險已覆蓋12.2億城鄉居民。盡管商業健康險所占比例還有待進一步提高，覆蓋人群還需要進一步拓展，但已經讓消費者有了相當程度的“獲得感”。

[1] 中國農業再保險-推動農業保險高質量發展 服務保障國家糧食安全，https://www.china-agrore.com/news_details765.html

[2] 新華網，事關三大糧食作物，這兩項農業保險在全國全面實施意義幾何？ https://www.news.cn/politics/20240531/2c82d56a077c471599f5eead09d4576e/c.html

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