最高法院案例：國有土地使用權收回協議屬于行政協議

(2019）最高法行申8005號

裁判要點

《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，為公共利益需要使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償。因項目建設涉及公共利益需要，政府批準收回土地使用權用人國有土地使用權，具有法定職權和法定理由。土地儲備機構只是市、縣級人民政府批準成立的事業單位，《土地儲備管理辦法》并沒有授權其實施收回國有土地使用權的行為，市、縣級人民政府或國土資源管理部門可以委托土地儲備機構實施收回國有土地使用權的行為。土地收儲中心與土地使用權人簽訂國有土地使用權收回協議，實質上是受政府委托實施的行為，應當視為政府行使行政職權的行為，國有土地使用權收回協議的簽訂主體并非平等民事主體，雙方屬于管理與被管理的關系。同時，國有土地使用權收回協議內容涉及收回土地使用權人國有土地使用權和補償事宜，具有行政法上的權利義務關系。綜上，土地收儲中心與土地使用權人簽訂的國有土地使用權收回協議屬于行政協議。

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2019）最高法行申8005號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：秦皇建材公司。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：重慶市萬州區人民政府。

再審申請人秦皇建材公司因訴重慶市萬州區人民政府（以下簡稱萬州區政府）行政協議無效一案，不服重慶市高級人民法院（2018）渝行終558號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

秦皇建材公司向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政判決，依法再審本案，判決秦皇建材公司與萬州區政府授權單位重慶市萬州區土地收購儲備中心（以下簡稱萬州土地收儲中心）2014年10月10日簽署的《協議書》無效。其申請再審的事實和理由：1.一、二審判決僅審查行政協議締約主體的意思表示是否真實，未對行政協議的合法性進行全面審查，適用法律、法規錯誤。2.《協議書》依法應屬無效，原審判決駁回秦皇建材公司的訴訟請求，適用法律、法規錯誤。萬州區政府沒有訂立《協議書》的行政主體資格，訂立《協議書》的法定前提條件不具備，收回案涉國有土地使用權的批復違法，不能作為實施收回國有土地使用權相關行為的依據，《協議書》的訂立嚴重違反法定程序。3.《協議書》將雙方同意委托的評估機構評估為價值超過1.92億元的財產單方定價為2500萬元進行補償，內容嚴重違法。《協議書》約定的補償標準嚴重違反《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，對地上建構筑物應當適用公平補償的原則。4.一、二審法院均未按照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十四條第二款規定向秦皇建材公司釋明，違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判。

本院認為，本案的爭議焦點系被訴《協議書》是否符合法律的規定。本案被訴協議屬于行政協議，既具有行政行為的屬性，又體現合同制度的一般特征。因此，對于案涉《協議書》無效的判斷，既要適用行政訴訟法關于無效行政行為的規定，同時也要適用民事法律規范中關于認定合同無效的規定。就被訴協議的行政行為屬性來看，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。根據本院（2016）最高法行申947號行政裁定認定，萬州收儲中心與秦皇建材公司簽訂《協議書》其實質是受萬州區政府委托實施的行為，應當視為萬州區政府行使行政職權的行為。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，為公共利益需要使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償。本案中，因實施萬州長江三橋南橋頭建設涉及公共利益需要，原重慶市萬州區國土資源局作出《關于收回秦皇建材公司位于陳家壩街道大石六組范圍8168.33平方米國有土地使用權并交由重慶市萬州區土地收購儲備中心儲備管理方案的請示》，萬州區政府作出萬州府土〔2014〕106號批復，同意將案涉國有土地使用權收回，并要求萬州土地收儲中心具體實施土地收儲工作。萬州區政府批準收回秦皇建材公司國有土地使用權，具有法定職權和法定理由，并不存在行政訴訟法規定的無效的情形。就被訴協議的合同屬性來看，一、二審法院依據《中華人民共和國合同法》第五十二條有關合同無效的規定對被訴協議的效力進行審查，符合法律規定。結合原審法院查明的事實，協議約定的內容并不違反相關法律法規的規定，且沒有證據證明存在《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條、《中華人民共和國合同法》第五十二條規定應當認定被訴協議無效的情形。

關于秦皇建材公司認為簽訂協議不是其真實意思表示，且協議確定的補償金額與收回財產實際價值差距懸殊等理由，經審查，原審法院已經充分論述，不再贅述。雖然秦皇建材公司的法定代表人王國富在刑事訴訟過程中、被羈押狀態下簽署案涉協議書，但現有證據不足以認定王國富簽署協議是受到脅迫。

關于秦皇建材公司提出一、二審法院未依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款規定進行釋明的問題。根據該款規定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決。該條之釋明義務是指人民法院經審查，認為行政行為不屬于重大且明顯的無效情形，但屬于一般違法情形的，需對當事人予以釋明，轉為撤銷訴訟。而根據本案查明的情況，不存在一般違法、可以撤銷之情形。故該再審理由不能成立，本院不予支持。據此，一審判決駁回秦皇建材公司的訴訟請求，二審維持一審判決，并無不當。

綜上，秦皇建材公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回秦皇建材公司的再審申請。

審判長　　王海峰

審判員　　張昊權

審判員　　樂　敏

二〇一九年十二月十五日

法官助理　　張林波

書記員　　程　怡