當(dāng)?shù)貢r(shí)間2026年5月20日，荷蘭鹿特丹，“洪迪厄斯”號(hào)郵輪因漢坦病毒疫情被隔離。視覺(jué)中國(guó) 圖

近日，圍繞一艘發(fā)生漢坦病毒感染事件的郵輪，多國(guó)政府、港口管理機(jī)構(gòu)與國(guó)際衛(wèi)生組織迅速協(xié)調(diào)展開(kāi)控疫工作。部分地方政府對(duì)船只靠港表現(xiàn)出明顯猶豫，世界衛(wèi)生組織（WHO）與歐洲疾控機(jī)構(gòu)則介入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與信息協(xié)調(diào)，各國(guó)同步開(kāi)展乘客追蹤、人員轉(zhuǎn)運(yùn)與檢疫安排。

這一幕很容易讓人想起新冠疫情初期那些被困海上的郵輪。只是，與2020年初那種幾近失序的全球封鎖相比，這一次世界的反應(yīng)似乎出現(xiàn)了某種更微妙、也更有序的變化：各國(guó)依然會(huì)加強(qiáng)檢疫、實(shí)施邊境管制，甚至拒絕高風(fēng)險(xiǎn)船只靠港；但與此同時(shí)，國(guó)際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的信息共享與風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制也在持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

后疫情時(shí)代的全球衛(wèi)生治理，似乎正在進(jìn)入一種新的狀態(tài)：國(guó)家重新強(qiáng)調(diào)邊境、風(fēng)險(xiǎn)與安全，但國(guó)際合作并未消失，而是被重新組織到風(fēng)險(xiǎn)隔離與安全管理的框架之中。

公共衛(wèi)生危機(jī)從來(lái)不只是醫(yī)學(xué)問(wèn)題。傳染病天然跨越邊境，因此幾乎總會(huì)迅速進(jìn)入國(guó)際政治與國(guó)際法語(yǔ)境。從十九世紀(jì)霍亂時(shí)代的港口檢疫，到二十世紀(jì)全球衛(wèi)生合作體系的形成，再到新冠疫情對(duì)全球化秩序造成的巨大沖擊，國(guó)際衛(wèi)生治理始終在“開(kāi)放”與“邊界”之間搖擺。

而今天，圍繞漢坦病毒郵輪事件出現(xiàn)的爭(zhēng)議，恰恰折射出這種張力在后疫情時(shí)代的新形態(tài)。

國(guó)際衛(wèi)生法：誕生于“開(kāi)放”與“邊界”之間

國(guó)際衛(wèi)生合作并非新冠疫情后突然出現(xiàn)的議題，現(xiàn)代國(guó)際衛(wèi)生法本身就有悠久的歷史。

十九世紀(jì)，隨著蒸汽船與全球航運(yùn)的發(fā)展，霍亂、黃熱病、鼠疫等疾病開(kāi)始以前所未有的速度跨越國(guó)界，給歐洲列強(qiáng)帶來(lái)兩難局面——放任不管，疾病會(huì)隨貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)迅速擴(kuò)散；但若全面封港、阻斷航運(yùn)，貿(mào)易與帝國(guó)經(jīng)濟(jì)又將遭受巨大打擊。

在此背景下，列強(qiáng)開(kāi)始組織國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議，而其核心目的，并非簡(jiǎn)單意義上的協(xié)同防疫，而是在疾病控制與國(guó)際流動(dòng)之間尋找平衡。因此，現(xiàn)代國(guó)際衛(wèi)生法從誕生之初，就不是一套單純的“封鎖法”，而是一種試圖在全球流動(dòng)與公共健康之間維持平衡的規(guī)則體系。

二戰(zhàn)后，WHO于1948年成立。作為聯(lián)合國(guó)體系下的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，WHO并非“世界衛(wèi)生政府”，而更像個(gè)國(guó)際協(xié)調(diào)平臺(tái)，負(fù)責(zé)信息共享、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、技術(shù)指導(dǎo)與國(guó)際協(xié)調(diào)，但并不擁有真正意義上的超國(guó)家執(zhí)法權(quán)。

在WHO框架下構(gòu)成現(xiàn)代全球衛(wèi)生治理的核心國(guó)際立法，是WHO于2005年修訂通過(guò)的《國(guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations，下稱(chēng)IHR）。其中第二條體現(xiàn)了其最核心的立法精神——目標(biāo)不僅是“防止、保護(hù)、防控和應(yīng)對(duì)疾病的國(guó)際傳播”，同時(shí)還應(yīng)“避免對(duì)國(guó)際交通與貿(mào)易造成不必要干擾”。

換言之，現(xiàn)代國(guó)際衛(wèi)生法默認(rèn)全球流動(dòng)是正常狀態(tài)，而公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)際協(xié)調(diào)與技術(shù)治理加以管理，而非一味依賴(lài)邊境封鎖。在這種邏輯下，港口與機(jī)場(chǎng)更多被視為全球流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)，而不是隨時(shí)可能關(guān)閉的國(guó)家邊界。WHO的角色，也更多是協(xié)調(diào)與風(fēng)險(xiǎn)溝通，而非強(qiáng)制各國(guó)采取行動(dòng)。

新冠之前的全球衛(wèi)生治理，本質(zhì)上是一種“開(kāi)放條件下的風(fēng)險(xiǎn)治理”。

新冠沖擊：當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)失控時(shí)，國(guó)家開(kāi)始恢復(fù)邊界

然而，2020年初迅速擴(kuò)散的新冠疫情，改變了這一切。

隨著疫情從局部公共衛(wèi)生事件迅速演變?yōu)槿蛭C(jī)，各國(guó)開(kāi)始采取大規(guī)模邊境與流動(dòng)限制措施，高度流動(dòng)的全球化世界突然被重新切割成一個(gè)個(gè)相互隔離的國(guó)家空間。

新冠初期那些漂泊海上的郵輪，成為這一時(shí)期最典型的歷史畫(huà)面之一。原本象征全球旅游與自由流動(dòng)的巨型郵輪，在疫情暴發(fā)后迅速變成高風(fēng)險(xiǎn)空間。港口不愿接收、地方政府擔(dān)心疫情輸入、乘客無(wú)法下船、國(guó)家之間相互推諉。港口重新成為邊界，而邊界重新成為國(guó)家安全的第一道防線。

從國(guó)際法角度來(lái)看，新冠疫情對(duì)IHR體系造成了巨大沖擊。

根據(jù)IHR第12條，WHO總干事有權(quán)宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern，下稱(chēng)PHEIC）；而第43條則允許國(guó)家在WHO建議之外采取額外衛(wèi)生措施，但這些措施原則上必須具備科學(xué)依據(jù)、符合比例原則，并避免對(duì)國(guó)際交通造成過(guò)度限制。

然而，新冠疫情暴發(fā)后，一個(gè)極其現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題迅速浮現(xiàn)：在高度不確定、政治壓力巨大的情況下，什么才算“必要措施”？

當(dāng)病毒傳播速度、死亡率與真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)都尚不明確時(shí)，國(guó)家往往會(huì)傾向于擴(kuò)大自身的緊急權(quán)力邊界。于是，原本以“避免對(duì)國(guó)際交通造成不必要干擾”為目標(biāo)的IHR體系，在現(xiàn)實(shí)中遭遇巨大壓力。大量國(guó)家迅速采取全面旅行限制、關(guān)閉邊境與停航措施，而并無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力的WHO無(wú)法阻止這種趨勢(shì)。

這也暴露出全球衛(wèi)生治理體系中的一個(gè)根本性問(wèn)題：WHO并不是“世界衛(wèi)生政府”。它可以發(fā)布建議、協(xié)調(diào)信息、組織調(diào)查、宣布PHEIC，但既不能命令國(guó)家開(kāi)放邊境，也無(wú)法強(qiáng)制要求國(guó)家接受高風(fēng)險(xiǎn)船只靠港。

從這個(gè)意義上說(shuō)，IHR本質(zhì)上是一套“強(qiáng)協(xié)調(diào)、弱執(zhí)行”的國(guó)際法體系。它高度依賴(lài)成員國(guó)的信息透明、合作意愿與政治協(xié)調(diào)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)仍然可控時(shí)，這套體系能夠維持全球流動(dòng)與國(guó)際合作；但當(dāng)危機(jī)升級(jí)為國(guó)家層面的生存性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)際規(guī)則往往會(huì)迅速讓位于國(guó)家安全。

新冠并未摧毀全球衛(wèi)生治理體系，但它暴露了一個(gè)長(zhǎng)期被全球化敘事掩蓋的現(xiàn)實(shí)：在重大危機(jī)面前，國(guó)家大抵會(huì)先豎起邊境墻再言其他。

后疫情時(shí)代：全球化開(kāi)始學(xué)會(huì)掌握分寸

但新冠帶來(lái)的變化，并不僅僅是“封鎖”。如果說(shuō)疫情初期的世界一度出現(xiàn)了全球化秩序的劇烈收縮，那么在后疫情時(shí)代，世界實(shí)際上開(kāi)始逐漸形成一種新的更有分寸的治理邏輯。

這種邏輯并非回到新冠之前那種默認(rèn)開(kāi)放、低摩擦流動(dòng)的狀態(tài)，也不是徹底放棄全球化，而是一種更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制、安全篩選與技術(shù)治理的新模式。

首先，公共衛(wèi)生問(wèn)題開(kāi)始越來(lái)越明顯地“安全化”。在新冠之前，公共衛(wèi)生更多被視為醫(yī)學(xué)與社會(huì)政策問(wèn)題；但疫情之后，它逐漸被納入國(guó)家安全框架之中。邊境管理、生物安全、醫(yī)療供應(yīng)鏈、疫苗生產(chǎn)、數(shù)據(jù)追蹤與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，開(kāi)始越來(lái)越頻繁地與“國(guó)家安全”聯(lián)系在一起。

與此同時(shí)，全球流動(dòng)本身并未終結(jié)。國(guó)際航班重新恢復(fù)、旅游業(yè)逐漸重啟、跨境貿(mào)易繼續(xù)進(jìn)行。只是，與新冠之前相比，這種流動(dòng)越來(lái)越帶有明顯的“條件性”特征。

風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、疫苗證明、核酸檢測(cè)、接觸者追蹤、入境篩查與離岸隔離等機(jī)制，逐漸成為后疫情時(shí)代全球流動(dòng)的一部分。換句話說(shuō)，全球化并沒(méi)有消失，只是開(kāi)始變得“可追蹤、可篩選、可隔離”。

在這一過(guò)程中，WHO的角色也出現(xiàn)了某種微妙變化。疫情之后，WHO并未獲得超國(guó)家權(quán)力，相反，它似乎更加明確地接受了一個(gè)現(xiàn)實(shí)：國(guó)家不會(huì)放棄邊界控制。因此，WHO越來(lái)越傾向于扮演風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)者與技術(shù)平臺(tái)的角色，而不是試圖壓制國(guó)家的邊境與主權(quán)措施。

從某種意義上說(shuō)，后疫情時(shí)代的全球衛(wèi)生治理，不再建立在疫情之前“邊界消失”的想象之上，而是在承認(rèn)邊界存在的前提下維持更加務(wù)實(shí)的國(guó)際協(xié)作。

漢坦病毒事件：后疫情時(shí)代的“風(fēng)險(xiǎn)協(xié)作”

在這樣的背景下，再回頭看這次漢坦病毒郵輪事件，其意義或許已經(jīng)超越了單純的公共衛(wèi)生新聞。圍繞涉事郵輪的反應(yīng)，體現(xiàn)出一種典型的后疫情時(shí)代治理邏輯。

一方面，地方政府與港口管理者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出高度敏感。部分地方政府不愿接收船只，本質(zhì)上既有公共衛(wèi)生層面的擔(dān)憂，也有新冠疫情留下的集體記憶與政治壓力。對(duì)于許多國(guó)家與地方政府而言，新冠疫情已經(jīng)深刻改變了其風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知方式。在面對(duì)潛在輸入性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，“先隔離、先控制、先阻斷”幾乎已經(jīng)成為本能反應(yīng)。

但另一方面，這次事件又并未演變?yōu)?020年初那種全面混亂狀態(tài)。WHO、歐洲疾控機(jī)構(gòu)以及各國(guó)衛(wèi)生部門(mén)迅速展開(kāi)協(xié)調(diào)。各國(guó)共享乘客名單與流調(diào)信息，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分級(jí)隔離與分批撤離機(jī)制同步啟動(dòng)。國(guó)際疾控協(xié)作機(jī)制在穩(wěn)定而持續(xù)地運(yùn)作。

這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)樗f(shuō)明，后疫情時(shí)代的全球衛(wèi)生治理，并非簡(jiǎn)單走向“各掃門(mén)前雪”，而是在承認(rèn)邊界存在的前提下，重新組織務(wù)實(shí)有效的合作。

國(guó)家并未放棄主權(quán)，也沒(méi)有完全退出國(guó)際協(xié)調(diào)。國(guó)際合作依然存在，但它不再建立在“開(kāi)放優(yōu)先”的邏輯之上，而更多建立在“風(fēng)險(xiǎn)隔離”與“安全管理”的前提之上，更像是一種建立在主權(quán)保留基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)協(xié)作體系。這或許正是后疫情時(shí)代全球衛(wèi)生治理最重要的變化。

這種新的全球衛(wèi)生治理模式，既不是新冠之前那種默認(rèn)開(kāi)放的“低摩擦全球化”，也不是疫情初期那種全面封閉的緊急狀態(tài)，而是一種建立在風(fēng)險(xiǎn)隔離基礎(chǔ)上、更成熟也更務(wù)實(shí)的有限協(xié)作。

港口并未關(guān)閉，但它們重新成為了邊界。

（作者系美國(guó)沃頓商學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士、紐約大學(xué)法學(xué)院法律博士，現(xiàn)任紐約某私募基金高級(jí)企業(yè)法務(wù)）