順著當地交通局一位官員的指引，劉岱宗看向對面的一棟大樓。“從6樓到10樓，整整4層都是我們的機房，每天收集的數據有數百個T。”近10年前，這位官員告訴他：“我們的‘腦子’已經很大了，現在我們來聊聊，到底該怎么用好這些數據來解決交通擁堵。”

“現在，中國許多城市都在談論自己擁有‘交通大腦’‘城市大腦’，但其中很多是‘大頭娃娃’——腦子很大，卻沒有手和腳。”交通與發展政策研究所（ITDP）東亞區首席代表劉岱宗向《中國新聞周刊》感慨，在智慧城市的項目沖動下，部分地方政府認為只要建了“大腦”，城市就自然智慧了。

什么是智慧城市？這個概念由IBM在2008年提出，是指運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統的各項關鍵信息，從而對包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求作出智慧響應。簡單來說，就是讓城市擁有“大腦”，采集、分析和利用各類數據，實現城市運營的優化。

智慧城市簡單來說，就是讓城市擁有“大腦”（網絡圖）

普華有策的報告數據顯示，我國智慧城市市場規模由2020年的15萬億元增長至2025年的45.3萬億元左右，復合年增長率為25.2％，預計2026年中國智慧城市市場規模將達到55.5萬億元左右。

在一些特定領域的垂直管理上，城市智慧化已頗具成效。多位專家向《中國新聞周刊》提到，在單個系統的智能化改造上，公眾確實已享受到觸手可及的便利，例如高度普及的醫院在線掛號、政府政務大廳的“一網通辦”等系統。

與此同時，建設中仍存在一些問題。同濟大學政治與國際關系學院副教授魏程琳對《中國新聞周刊》指出，部分地方推進智慧城市建設時，盲目追求超前布局，甚至以大城市標準建設縣域項目，導致治理需求與技術投入脫節。“有些地方熱衷于建設超級大屏、集中展示數據，卻未真正回應基層治理和居民需求，脫離現實需求，演變為形式主義。”

2026年3月，重慶市沙坪壩區數字化城市管理中心，城市運行管理平臺上顯示的實時數據 圖/IC

建而不用

陳智是一位從事水務行業多年的技術人員，在走訪北方某縣的智慧水務中心時，連續好幾年，他從沒見過該信息中心開門。他感覺，雖然智慧水務發展得如火如荼，但有時候是企業做一個漂亮的數據界面，提供給政府，屏越多越“智慧”，大屏演示完，項目也就結束了。

數據是智慧城市的核心，這是從業人員的共識。數據的收集者往往是基層辦事人員，某種層面上，他們充當的是“數據標注工”的角色。

林建華在西南某市街道辦事處工作，這幾年市里在規劃建設“15分鐘生活圈”的數字接口，本意是讓居民在線查看周邊的便民設施。

繁重的數據錄入與維護任務全壓在了街道和社區身上。上級要求的顆粒度很細，門牌號、地圖定點、運營時間、服務內容，甚至現場照片缺一不可。被錄入的設施也需層層篩選，要求必須是公共設施或公辦民營，如果是商業設施，則需有免費服務才行。

但現實中，很多社區的物理基建達不到標準。為了在每年10月的系統驗收中過關，林建華和同事們只能集中湊數。林建華舉了一個例子，登錄系統顯示某處有免費的羽毛球場，但實際上，羽毛球場在學校或私人小區，并不對外開放。

居民按圖索驥就會吃閉門羹，去投訴，“那相關的鎮街以及牽頭部門就很被動”。因此，他們只能對這個智慧接口采取“冷處理”，這邊要錄入數據、驗收，那邊卻并不推廣居民使用。“登記的200個具有各類功能的設施，目前對外展示的可能只有30個。”林建華說。

在數據收集端就陷入僵局，從設計院轉行智慧城市建設的劉思維也有同樣感受。他的工作是將施工現場的信息數字化，匯總后報告給相關部門。智慧系統要求工人們每天多次打卡、上傳現場不同角度的照片，填寫當天的物料消耗，要精確到小數點。他很快發現，現場施工人員不愿意頻繁操作煩瑣的表格，收上來的要么是空白，要么是連續好幾天都一模一樣的數據。

即便跨過了前端收集的難關，獲取了真實數據，這些數據在系統內部的流轉也面臨問題。

陳智對《中國新聞周刊》說，他所在的智慧水務項目，建設初衷是讓水務部門實現精準調節和降低噸水耗，但完整的系統往往被切割成營收、漏控、地理信息、生產調度等多個獨立平臺，無法對完整數據進行分析，水務部門也就無法進行精準調節。“一些智慧城市項目只能看不能用，所謂‘看’就是在大屏幕上演示一些收集好的死數據，實際運行依然靠老一套方式。”陳智說。

實時數據無法橫向打通是普遍現象。劉岱宗說，一些政府部門往往強調數據安全，形成一個個“數據孤島”。部門間即便進行數據交換，底層機制也根本對不齊，“比如這邊的GPS是5秒傳一次，那邊是15秒傳一次，更新頻率不一致，接口也沒辦法統一”。

圖為相關通報截圖

無論是政務服務的管理者還是使用者，都對“建而不用”的數字形式主義問題有切身體會。2025年，中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室會同中央紀委辦公廳通報內蒙古自治區住房和城鄉建設廳在政務服務中搞“面子工程”，當地建設“互聯網+政務服務”場所時，背離實際需求，建設了48塊液晶屏，總面積達105平方米，其中三塊屏幕面積達76平方米，耗資227萬元。然而，這些投資巨大的設備主要用于接待參觀，平時幾乎不對公眾開放。同時，投資1200萬元建設的6個政務服務信息系統，有的建成即停用，有的長期閑置，造成嚴重資源浪費。

山東大學社會治理研究基地研究員李歡歡等人發表的一項研究顯示，他們在2021年至2023年間對某縣進行了實地調研，發現該縣自建的四個數字系統均陷入“建而不用”的困境。

例如，該縣的惠企政策直達系統建成后7個月內，企業實際政策申報次數為0次，兌現政策扶持金額0元，在建成后幾乎處于擱置狀態；政務服務微信預約系統投入使用后的26個月里，實際預約記錄僅59次；數字“三農”平臺建成半年后核心功能陸續停用，遠程監測設備僅剩1個攝像頭正常工作；數字圖書館移動應用則因下載量與活躍度雙低，功能形同虛設。

該研究總結道：“數字系統‘建而不用’的問題，不僅造成了資源浪費，硬件采購、系統開發、運維投入等資金沉淀，而且造成了轉型阻滯，拖慢數字政府建設進程；也導致了信任損耗，降低公眾對數字化服務的認同感。”

吹大泡沫

多位受訪者對《中國新聞周刊》表示，前些年，一些縣域在考核壓力下倉促上馬建設智慧城市，往往“先申報后規劃”。

自2010年起，我國開始進行智慧城市建設的小范圍探索。國家信息化中心的數據顯示，截至2019年12月，全國所有副省級以上城市、95％以上的地級市、50％以上的縣級市提出了智慧城市建設計劃。

當時，住房城鄉建設部啟動了國家智慧城市試點，首批90個試點名單于2013年公布。劉岱宗回憶，那時正值新型城鎮化大規模擴張的階段，城市需要承接新增人口和產業，而“智慧城市”恰好提供了一個切入點。他形容，“決策邏輯大概只有一條：先搶帽子”。

留給地方政府的決策時間極短。此前曾有媒體報道，制定一個完整的總體規劃和頂層設計需要4至6個月的時間，但實際留給城市的申報時間只有40至59天。

在極限的時間壓力下，為了申報成功，一些不了解智慧城市概念的政府部門，只能將主導權拱手讓給規劃類企業、設備制造商或集成商。住房城鄉建設部一位主管領導在一次內部試點培訓會上指出，首批智慧城市試點申報時，存在多個城市申報材料相同的情況，有的城市的申報材料上甚至寫著其他城市的名字。

最終，住房城鄉建設部沒有對試點城市采取財政撥款形式。即便如此，各地的申報熱情依然不減。《中國智慧城市長效運營研究報告（2021）》顯示，2016、2019年將新型智慧城市建設納入政府績效考核體系的地級及以上城市分別達到61.36％和65.45％。

此外，多位受訪者都注意到，商業互聯網和硬件公司推波助瀾，吹大泡沫。一位熟悉政府招標的業內人士向《中國新聞周刊》透露，部分感知硬件廠商搞“碰瓷”式營銷套路，原本只生產違章抓拍攝像頭等單一設備，卻把自身包裝為“全域交通智能解決方案提供商”，以“整體解決方案”名義參與采購。

還有部分云服務企業借“城市大腦”“政務云”等概念，通過“硬件采購+長期運維”模式深度綁定地方財政。一旦政府無力承擔后續高昂的運維費和云服務費，平臺的運行就陷入癱瘓。

“地方建設智慧城市確實需要具有一定的超前性，但這個尺度的把握至關重要——究竟是超前10年，還是20年、30年？”魏程琳認為，一線城市的智慧城市落地，往往是以解決事情為導向，針對具體的城市痛點和真實需求進行建設。相比之下，一個縣城的城區人口可能僅有20萬左右，其面臨的事務復雜度與信息量完全不同。“一些地方熱衷于打造超級大屏，強行將數據全部集成。實際上，基層的行政配置、社會真實需求根本無法與之匹配。”

陳智所在的水務公司位于中部某市，常住人口接近500萬，建設智慧水務系統時，政府對標的卻是省會常住人口超過2000萬的大城市系統。“一些決策者盲目跟風，要求項目功能齊全、技術先進，只停留在‘有沒有’層面，而不考慮‘好不好用’。”陳智總結。

2023年9月，全球可持續交通高峰論壇期間，人們觀看展會展示的智慧交通城市場景。圖/中新

何去何從

不久前，林建華接到上級的最新通知，今年“15分鐘生活圈”將迎來變化，核心要求是“必須做實、必須向公眾開放”。

他們的應對策略是“用服務彌補基建”。例如，系統里承諾有公共健身點，但轄區內確實沒有空地和資金去建，怎么辦？街道便挪用其他名目的經費，在街道辦事處的辦公區里騰出地方，擺上幾臺健身器材，湊成“公共健身點”，如果居民要求使用，就放他進來。

劉岱宗認為，這反映了當前的智慧基建實際超前于物理基建，本質是用數據中心大樓和大屏包裝一個“數字貼皮”。不過，這幾年他觀察到，大屏變少了，“智慧城市”這個詞在地方文件中出現的頻率也在下降，取而代之的，是城市的數字化轉型。這也意味著，地方政府意識到，智慧城市最終是一個運營計劃，建設不需要再加增量，而是用好存量。

這種降溫一方面是地方財政趨緊下主動“擠泡沫”，另一方面則是國家宏觀政策的轉向。2025年，中央時隔10年再次召開中央城市工作會議，明確傳遞出信號，城市發展正從粗放式的“增量建設”向精細化的“存量更新”轉變。普華有策發布的《“十五五”智慧城市行業細分市場調研及投資戰略規劃報告》也顯示，2029年中國智慧城市ICT市場投資規模有望超過1.3萬億，與前一周期相比，增速有所放緩，市場正從高速擴張轉向穩健、理性增長階段。

潮水慢慢退去，留給地方政府的難題浮出水面：那些已經斥巨資建好的系統，究竟該如何處置？

劉岱宗總結了目前基層的三類應對姿態。最普遍的是“體面維持”，即平時關閉耗電的大屏與模塊，僅在領導參觀檢查時開啟展示，只維持最基本的數據上報功能。魏程琳認為，對于很多沒有實際使用但消耗大的項目，“這是相對比較理性的狀態”。

其次是“靜默等待”，由于無力支付高昂的運維和人員編制費用，系統停止更新，相關人員轉崗，如同“冬眠”般等待未來可能出現的新機遇。

還有部分城市嘗試第三條路，“尋找活路”，即主動尋找應用場景，嘗試將沉淀的數據轉化為資產進行運營造血。

想要走第三條路，打通數據與管理體制的梗阻是繞不開的命題。

劉岱宗曾經受邀去國內某城市參觀智慧交通項目。當時，交管部門向考察團展示了在核心十字路口安裝的最先進的自動攝像頭，耗資2000萬元，宣稱能夠通過圖像自動計數，實時測算交通流量。

參觀過程中，他順手點開了其中一個未在主屏展示的攝像頭畫面。出乎所有人意料，屏幕上是隨風搖曳的濃密綠葉。原本滔滔不絕介紹經驗的人傻眼了，默默不語。原來，正值夏季，這枚造價昂貴的攝像頭正前方，恰好有一棵長勢茂盛的樹，繁茂的枝葉將攝像頭的視線擋得嚴嚴實實。

“這棵樹歸園林部門管，但園林部門根本不知道這個項目的存在，當然也不會去特意修剪枝葉。”劉岱宗說。

國家信息中心信息化和產業發展部主任單志廣曾在接受采訪時指出，智慧城市就像一艘航母，需要更強調多個系統之間的關聯協調，科學地開展頂層設計。“要更加尊重治理對象，包括治理載體的發展規律，即需要把城市當作生命體、有機體和智能體來看待。只有這樣才能在未來通過技術提高智慧城市的治理水平。”

如何讓“大頭娃娃”長出手腳？受訪專家普遍認為，必須重塑政企合作與基層數字治理的底層邏輯。

劉岱宗建議，地方政府在立項后，不僅要考核系統的建設進度，更要將后期的運營效果、解決問題的數量以及公眾滿意度作為硬性指標。“如果企業交付的系統達不到解決實際問題的效果，就必須承擔后果，讓項目真正對運營結果負責。”

與此同時，建設的思維應從宏大的一張藍圖式鋪開，轉向小場景切入。“比如，不要妄圖一步到位解決大交通問題，而是解決自行車的停放問題、電動自行車的充電安全問題。解決問題越小，對系統性問題的觸達率越高。”劉岱宗說。

（陳智、劉思維、林建華為化名）

發于2026.5.25總第1236期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：智慧城市只剩大屏？

記者：李沁樺

qinhualilqh@163.com

編輯：徐天