引子

蓋蓋子、堵路子的做法，更多時候，難以真正疏解問題，反而容易形成堰塞湖或高壓鍋。

李娜，長期為業主依法維權，為小區業主基于物權當家做主而努力的知識女性。她認真研究相關法律法規，明銳察覺了很多法律法規的利益。

本文根據她提供的向司法部、人大法工委、中央巡視組等提出的修法建議或立法審查建議，整理而成。

以下基本為其原文觀點，略加文字微調，以便易讀性更強。

修法的進步與結構性隱憂治

2026年《行政復議法實施條例》（下稱“新《條例》”）在行政復議委員會制度、駁回請求制度、行政協議審理規則等方面取得了顯著的制度創新，體現了提升復議效率和程序精細化的立法追求。

然而，對照李娜女士向司法部提交的修法建議及海南等地的行政復議實踐，新《條例》在“程序效率”與“程序剛性”的價值權衡中呈現出鮮明的立法偏好——公民程序權利的保障力度未獲實質性加強，部分條款甚至隱含著程序空轉與權利限縮的法治風險。

復議資格：異化的團體資格VS個人權利幻滅

新《條例》第十六條是本次修訂中最具爭議的條款。

該條不僅未采納刪除“未成立業主委員會”這一限制條件的意見，反而在已備受爭議的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十八條基礎上進行了更為嚴苛的“立法創造”。

如果說司法解釋僅在業委會“能訴而不訴”時增設“雙過半”作為補充救濟通道，屬于“做加法”的賦權思維；而新《條例》則新增“或者未成立業主委員會”這一先前任何法律和司法解釋均不存在的前提條件。

將業主自治失靈狀態直接等同于“業主權利無法個別行使”的證明，屬于“做減法”的限權思維，通過增設法定條件直接消滅單個業主的申請資格。

（1）與上位法的直接抵觸

《行政復議法》第二條規定，公民“認為”行政行為侵犯其合法權益即可申請復議，申請權基礎在于主觀“認為”，而非客觀的“過半授權”。

共有利益是個人利益的聚合，對共有利益的侵害必然同時構成對個人利益的侵害。

第十六條在“認為”之前強加“獲得過半業主書面同意”的程序條件，是對復議申請權主觀性的根本否定，與上位法直接抵觸，違反《立法法》第八十二條“規章不得減損公民權利”的規定。

（2）對行政復議基本法理的顛覆

行政復議作為“化解行政爭議主渠道”的制度根基，在于其受理范圍歷來應當寬于而非窄于行政訴訟。

然而第十六條制造了極端的制度悖論：同一事項，本應更“親民”的行政復議，其大門竟遠窄于理應更嚴謹的行政訴訟。

它向社會傳遞的錯誤信號是：行政復議不是化解爭議的優先選項，而是增加維權成本的無謂前置程序，直接動搖其“主渠道”地位的根基。

（3）制造不可監督的違法“避風港”

全國約70%的小區未成立業委會，海南等“候鳥型”社區比例更高。當這些小區的業主因“需過半”門檻普遍行政復議不適格時，侵犯小區綠地、公共用房、維修基金、甚至消防安全等業主共有利益的違法行政行為將在法律上進入無人能挑戰的“安全區”。

這一制度設計將對行政機關、開發商、物業公司形成強烈的負面激勵——只要侵權對象是“小區共有利益”，尤其是針對自組織能力弱的社區，就可以以最低的違法成本實施侵害。

行政復議條例的此條修改，非但不是約束侵權的籠子，反而成了加固違法堡壘的磚石。

（4）學理研究：

新《條例》第十六條不是在尊重業主自治，而像是在將自治失靈懲罰于業主個人；不是對爭議解決的制度化，而像是對維權路徑的制度性阻斷。

這是在指導思想上發生嚴重偏差的根本性錯誤，必須回歸《立法法》第九十六條；新行政復議條例，第16條與上位法直接抵觸、違法限制公民程序性權利的條款，應啟動合法性審查并堅決予以撤銷。

行政復議制度更應監督權力、保障權利的基石，恐將因此款的存在而背離初衷。

錯了我改、我錯就了，復議終止？！

（一）立法選擇

新《條例》未直接沿襲原修訂征求意見稿第六十六條第三項作為“終止行政復議”事由，將其改造為第六十一條第一款第三項，規定“......被申請行政復議的行政行為依法應予變更，但是變更對申請人更為不利的......”，行政復議機關應當“駁回行政復議請求”。

應保留原《條例》第三十九條剛性規則、刪除該條款的意見。

（二）法理評析

1. 制度構造之精巧：

新《條例》將“改變行為”的程序處置細化為雙層結構：上位法層面，《行政復議法》第六十五條第二款明確“被申請人改變原違法行政行為，申請人仍可要求確認違法”，構成對原行為違法性審查的剛性義務；條例層面，第六十一條第三項系在“變更已不可逆”且“對申請人更為不利”的情形下，以“駁回請求”而非“終止程序”的方式實現程序終結，避免了全案終止導致原行為審查落空的極端后果。此一設計在學理上具有精密性。

2. 實踐異化之風險：

條款之良善有賴于嚴格適用。實踐中可能出現以下異化情形：其一，行政機關策略性地作出“形式更有利、實質仍不利”的新行為，以“變更”之名規避對原行為違法性；其二，復議機關對“更為不利”作限縮解釋，架空申請人對原行為的違法確認請求權。海南李娜案、姜萍彭毅案等所呈現的“以變更為由終止復議、規避實體審查”現象，在新框架下仍有以“駁回請求”之形式延續的可能，程序空轉之風險并未根本消除。

3. 制度期望之所在：

該條款的有效運作，高度依賴未來通過指導性案例對“依法應予變更”、“更為不利”等不確定法律概念作出嚴格且非限縮的解釋，并明確區分“依法駁回”與“違法終止”的適用邊界。

復議決定公開難：知情權之落空

（一）立法選擇

新《條例》第七十九條完全沿襲《行政復議法》原文，未就“根據被申請行政行為的公開情況”及“按照國家有關規定”作出任何細化釋義，仍未明確公開范圍、時限等剛性義務。

（二）法理評析

1.“原則公開”淪為“選擇性不公開”之制度性成因： 在缺乏剛性時限、統一平臺和明確追責機制的情況下，復議決定書公開完全取決于地方自覺。實踐已充分證明，制度模糊為“因案件棘手而不公開”、“因不愿被監督而不公開”提供了合法化借口，海南等地“公開平臺自某時起停止更新”的現象即為明證。“以不公開為常態”之困境，正是此立法模糊的必然產物。

2.行政復議公信力之內在損耗： 裁決文書公開是司法與準司法機制公信力的制度基石。復議決定書長期游離于公眾查閱范圍之外，不僅違背《法治政府建設實施綱要》關于“全面落實行政復議決定書網上公開”的頂層設計，更在根本上削弱了行政復議相較于行政訴訟的制度競爭力，使“主渠道”目標之實現面臨信任障礙，形成利益訴求“堰塞湖”后，表面祥和的背后，恐將埋下更多隱憂。

3.法制統一之隱憂： “國家有關規定”長期缺位，各地自行其是，將導致行政復議決定書公開制度在全國范圍內呈現出高度碎片化，損害法制的統一性與可預期性，也會讓法治政府的頂層構想步履維艱。

硬堵通道：折射法治宏遠下的博弈與悖論

新《條例》是一部在游離于憲法精神、民主法治政治愿景，反向追求縮減行政復議數量的精巧算法式立法底色，其通過技術性條款提升了復議效率與可操作性，同時也能把很多當前問題突出的、問題復雜的涉小區治理問題有關的行政復議訴求拒之門外。

在平衡行政效率與公民程序權利的過程中，本次修法顯然做處了對前者更為傾斜的選擇。核心爭議條款，幾乎維持了現狀或僅作技術性調整，甚至加劇限制個體的行政復議權。“程序空轉”、“架空上位法”及“選擇性公開”等結構性風險，好似并未被實質性有效化解。

其中，第十六條構成此次修訂最為突出的敗筆——它不僅在條文層面與上位法直接抵觸，更在制度功能層面，更顛覆了行政復議受理范圍應寬于行政訴訟的基本法理；在實踐效應層面制造了令違法行政行為逃脫監督的“制度性避風港”。這是在指導思想上犯的根本性嚴重錯誤，強烈建議通過合法性審查機制予以盡快糾正。

由此，新《條例》的生命力與良善程度，將在很大程度上不再取決于條文本身，而取決于未來行政復議實踐中的法律適用智慧——尤其是國務院行政復議機構能否通過發布指導性案例，對模糊地帶進行嚴格而清晰的規范性界分；更取決于立法機關能否直面第十六條條款，及時啟動糾錯程序。唯有如此，方能在程序效率與權利保障之間尋得真正的平衡，避免“制度精密”與“權利落空”并存的悖論。

李娜女士之建議，雖未被完全采納，卻是推動中國行政復議制度走向程序正義的重要民間法治力量。其對第十六條違法的精準指認，尤為寶貴——它不僅關乎一個條款的存廢，更關乎行政復議制度究竟是為監督權力、保障權利而生，還是為方便權力行使、限制權利救濟而設這一根本方向問題。

（以上內容由李娜女士提供，特此致謝 ）

草根談

蓋蓋子、堵路子的做法，更多時候，難以真正疏解問題，容易形成堰塞湖或高壓鍋；適得其反的修法，反而更有損行政公信力，更不利于建立依法行政的良好政風。