本文為《中國審判》雜志原創稿件

文 | 本刊記者 劉庭梅

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從保障國家糧食安全和中華民族永續發展的戰略全局出發，作出一系列重大決策部署，強調要實行最嚴格的耕地保護制度，采取“長牙齒”的硬措施保護耕地。

2026年5月11日，最高人民法院與最高人民檢察院聯合召開新聞發布會，發布《關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）。這部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執行等內容于一體的綜合性司法解釋，于2026年5月18日起施行。

《規定》的出臺是人民法院、人民檢察院深入貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想，落實最嚴格耕地保護制度的重要成果。針對非法占用耕地案件中的執法司法難點、堵點，《規定》以最嚴密法治，為守牢18億畝耕地紅線筑起一道堅不可摧的司法屏障。

01

直面實踐難點

精準鎖定責任主體

“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。”習近平總書記強調，要像保護大熊貓一樣保護耕地。近年來，各級人民法院深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，充分發揮審判職能作用，堅決扛起保護耕地的政治責任、法治責任、審判責任，依法懲治各類破壞耕地違法犯罪行為。據最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建介紹，2020年至2025年，全國法院共審結耕地保護領域行政案件23.98萬余件、民事案件39.97萬余件、刑事案件45667件，辦結耕地保護領域執行案件14361件。

在非法占用耕地案件的行政執法與司法審查實踐中，準確認定責任主體是依法作出處理決定的前提。非法占用耕地行為往往時間跨度長、隱蔽性強，尤其在行政執法與行政訴訟中，違法行為人的認定常常成為首要難題。

實踐中，違法占用耕地進行建設后，建設單位或個人因注銷、死亡、故意逃避監管等“查無此人”的情況屢見不鮮。更為常見的是，違法建筑通過買賣、抵賬、贈與、租賃等方式交由他人占有、使用，導致違法占地建設行為人與實際占有、使用人分離。行政機關在履行合理審慎的調查義務后，若仍無法確定建設行為人，該向誰下達處理決定？實際占有、使用人拒不配合騰退，又該如何規制？

《規定》第一條第二款給出了明確答案：行政機關在履行合理審慎的調查義務后，仍不能確定前款規定的責任主體的情況下，以實際占有、使用土地且拒不配合行政機關依法處置行為的公民、法人或者其他組織，作為非法占用耕地行政法律責任主體的，人民法院依法予以支持。法律、法規、規章另有規定的除外。

最高人民法院行政庭二級高級法官閻巍在發布會上闡釋了這一規定的法理基礎：“根據《中華人民共和國土地管理法》第七十九條的規定，在占用土地的原因行為對當事人不具有可歸責性的情況下，其雖然對非法占用土地行為不直接承擔法律責任，但拒不歸還的，以非法占用土地論處。實際占有、使用人拒不配合處置，區別于一般意義上的阻礙執法，實質上是拒不歸還非法占用土地。”

同時，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定，當事人對土地來源合法性本就負有合理注意義務。在行政機關明確告知違法事實并要求配合處置后，仍拒不配合，足以證明其主觀過錯明顯。閻巍將這一規則總結為八個字：“違建必處，拒執必究。”這一規定，有效破解了違法行為人借“隱身”逃避法律責任的困境，斬斷了惡意占地者規避監管的僥幸心理。

02

破解追訴時效

遏制違法持續狀態

“我的建筑是十多年前建的，現在處罰早過時效了！”在涉耕地行政執法與司法審查中，行政相對人常以行政處罰超過追責期限為由進行抗辯，企圖讓違法建筑“合法化”。

江蘇省鹽城市某建材有限公司就曾以此為由辯解。該公司未經批準，通過占用耕地等農用地，堆放砂石、硬化場地、新建辦公房。鹽城市自然資源和規劃局作出退還土地、拆除建筑和其他設施的行政處罰并申請法院強制執行時，江蘇省鹽城市某建材有限公司辯稱，案涉建筑于2009年年初即修建完成，案涉行政處罰已過處罰期限。

江蘇省東臺市人民法院經審查認為，即便案涉建筑于2009年年初即修建完成，但該違法行為處于持續狀態，故行政處罰未過處罰期限。法院依法裁定準予強制執行。2024年1月，最高人民法院發布人民法院依法保護農用地典型案例，該案入選。

《規定》第三條明確：“非法占用耕地的行為，在耕地恢復至未被占用的狀態之前，應當視為具有行政處罰法第三十六條第二款規定的‘繼續狀態’，行政處罰的追責期限應當從違法行為終了之日起計算。”

這一規定基于耕地保護的客觀規律。非法占用耕地不僅是一次性的建設行為，更表現為對耕地種植條件的持續剝奪和侵害。只要耕地未被恢復原狀，違法行為的侵害后果就在延續。將此種狀態明確界定為“繼續狀態”，徹底封堵了違法者企圖通過“拖延戰術”使違法占地行為“合法化”的漏洞，傳遞出“違法狀態不消除，法律追責不停止”的強烈信號。

03

規范審理裁判

統一法律適用標準

“地被推了，莊稼沒了，還不給賠償，這讓我們農民怎么活？”在陳某楊訴重慶市綦江區扶歡鎮人民政府（以下簡稱“鎮政府”）行政賠償案中，鎮政府超過征地范圍強推村民耕地和作物，主張案涉土地在非法占用前沒有種植農作物，不應賠償。陳某楊遂向重慶市大渡口區人民法院提起訴訟。

法院經查，陳某楊的4.25畝承包地中，有1.18畝不在征地范圍內。法院經審理認為，鎮政府違法強推與農戶經濟損失存在因果關系。一審判決撤銷不予賠償決定，判令鎮政府賠償15637.69元，重慶市第五中級人民法院二審維持原判。

“對強推土地期間的損失必須賠，賠償范圍更不能打折扣。”該案入選人民法院依法保護農用地典型案例。最高人民法院在介紹該案典型意義時指出，該案體現了人民法院始終以最大限度保護耕地和土地承包人合法利益為著眼點，服務保障糧食安全“國之大者”的信念和決心。

長期以來，涉耕地行政案件不僅數量多，且法律關系復雜。責令限期拆除是否可以復議？起訴期限如何計算？規劃調整后違法建筑如何處理？這些爭議直接影響耕地保護的實效和當事人合法權益的保障。

《規定》對上述問題作出了系統回應，完善了案件審理和裁判方式。

關于責令限期拆除決定是否可以申請行政復議以及申請行政復議的期限問題，《規定》明確，當事人對責令限期拆除決定不服，既可申請行政復議再提起訴訟，也可在接到決定之日起十五日內直接向法院起訴。若行政機關一并作出罰款等決定，且未依法告知適用十五日起訴期限的，從有利于保護相對人訴權角度出發，適用行政訴訟法的一般起訴期限。

《規定》第五條區分多種情形：對于非法占用耕地建設但用途符合國土空間規劃的建筑物和其他設施，應判決撤銷責令限期拆除決定；撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，判決確認違法并責令采取補救措施；若責令限期拆除決定作出后，有關部門對國土空間規劃依法作出調整，被告以相關建筑物和其他設施符合調整后的規劃為由，改變被訴行政行為，原告申請撤訴的，人民法院依法裁定準許。這種精細化裁判，既守住了耕地保護的紅線，又兼顧了經濟社會發展實際，避免了“一刀切”式的機械司法。

針對部分行政機關審查不嚴，甚至與第三人惡意串通，導致當事人非法占地建設并遭受損失的情況，《規定》第七條明確，法院應綜合考慮批準行為在損害發生和結果中的作用大小等因素，依法確定行政機關的賠償責任。這一規則，既監督行政機關依法審批，也劃定了相對人信賴利益的合理邊界。

04

強化執行標準

確保耕地實質恢復

“贏了官司，地卻沒恢復”是涉耕地案件執行中的一大痛點。行政處罰決定、法院判決若不能落地生根，保護耕地就成了“紙上談兵”。

針對執行標準不明確的問題，《規定》第二十條確立了核心原則：人民法院執行涉及耕地的生效判決書、調解書時，應當將維持或者恢復耕地種植條件作為停止侵害、恢復原狀、排除妨礙、消除危險的標準。必要時，人民法院可以委托相關機構對是否已經達到維持或者恢復耕地種植條件進行評估。

從“退還土地”到“恢復耕地種植條件”，折射出司法理念的深刻轉變。耕地保護的核心在于其生產能力和生態功能，如果僅僅拆除了建筑、退還了土地，但耕作層已遭嚴重破壞、無法種植，耕地保護的目的仍難以達到。

山東省濱州市人民檢察院訴楊某義、山東省某實業有限公司民事公益訴訟案便是一起典型案例。楊某義及其公司非法占地建廠房，雖受刑事制裁并被行政處罰，但一直未履行恢復土地原狀的義務。山東省濱州市人民檢察院向濟南鐵路運輸中級法院提起民事公益訴訟，法院判決楊某義、山東省某實業有限公司自行拆除建筑并修復耕地，修復完成后應經當地行政主管部門驗收合格，否則需承擔生態環境修復費用。該案將“恢復種植條件”作為硬性執行標準，統籌了刑事、行政、民事三種責任，讓違法者為受損的耕地全額“買單”。

與此同時，《規定》第二條規定行政機關可以依據有關法律、法規規定，依法采取查封施工現場等措施制止繼續施工的違法行為。這一規定，將違法建設遏制在萌芽狀態，避免了“生米煮成熟飯”帶來的拆除難度和資源浪費。

05

深化協同共治

凝聚耕地保護合力

耕地保護是一項系統工程，單打獨斗難以形成震懾，必須依靠行政執法、刑事司法與檢察監督的協同共治。

《規定》的起草過程本身就是一次協同共治的生動實踐。最高人民法院、最高人民檢察院多次征求全國人大常委會法工委、國務院有關部門、中央農村工作領導小組辦公室的意見，確保司法解釋符合立法精神與行政管理實際。

《規定》第七條明確檢察機關的公益訴訟職責，強調對違反法律規定，非法占用耕地導致破壞生態環境和資源保護，損害國家利益或者社會公共利益的，人民檢察院可以依據相關法律提起公益訴訟。最高人民檢察院法律政策研究室副主任余雙彪指出，在司法解釋中專門規定公益訴訟條款，是落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神的重要舉措，旨在進一步強調和發揮公益訴訟制度在推動落實最嚴格的耕地保護制度、促進保障國家糧食安全方面的職能作用。

在河南省欒川縣，某養殖專業合作社違法占用基本農田建設養雞場，欒川縣自然資源局將案件移交公安機關后，便中止了調查，未繼續督促復墾，也未申請法院強制拆除違法建筑。洛陽鐵路運輸檢察院提起行政公益訴訟，鄭州鐵路運輸法院判決確認欒川縣自然資源局未依法全面履行職責的行為違法。

“發現犯罪移送公安，并不意味著行政機關履職的終結。”最高人民法院在介紹該案典型意義時指出，該案是人民法院依法監督行政機關應當依法全面履行保護耕地職責的典型案例，充分彰顯了人民法院服務法治政府建設、依法監督行政機關全面履行守護耕地安全和糧食安全職能的責任擔當。

從精準認定責任主體到破除追責時效障礙，從規范裁判標準到強化執行實效，《規定》以最嚴密法治守護每一寸耕地，必將為夯實糧食安全根基、建設美麗中國提供更加堅強有力的司法保障。

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《中國審判》雜志2026年第10期

中國審判新聞半月刊·總第392期

編輯/孫敏