作者簡介：王也，中國人民大學法學院講師。文章來源：《中外法學》2026年第3期，轉自中外法學編輯部公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政處罰法中的“狀態責任”，是指立法者基于主體對“危險物”的事實支配、管理與控制關系，對物上支配者作出的負擔性、不利性規范評價。狀態責任在行政處罰責任結構中，替代行為責任中的“行為該當性—違法性”要件，并根據有利于消除物之危險的原則確立責任。其正當性在于，現代社會中危險物引發了人的意志可控性削弱、因果鏈條斷裂以及責難正當性減弱等困境，而狀態責任依托行政應急性原則與行政效能原則，通過強調事實關聯與危險控制能力，對傳統以過錯為核心的歸責方式加以補充。狀態責任并非基于危險不確定性而推動處罰責任體系的整體轉型，而限于在行政處罰規定具有概括性且處罰條款難以事前窮盡風險情景的情況下，發揮“規范具體化”與“個案正當化”的功能，因此存在適用邊界。其具體規則的展開，既包括主體確定、因果關系與歸責標準等一般性規則，亦需在個案中持續接受比例原則的檢視。

一、問題的提出

行政處罰法語境下的“狀態責任”，是指行政相對人因其支配、管理的危險物處于違法或危險狀態，而受到的負擔性規范評價。該責任形態不以行政處罰法中以不法行為作為核心的責任判定為前提，而是源于現代國家在面對新興科技風險與高度不確定的危險時所必須承擔的危險回應任務。當下，算法系統、環境污染、核污染等“物所生之危險”，往往并非直接由個體行為所觸發，具有高度的不確定性與現實緊迫性，迫使我們重新思考行政制裁正當性的傳統基礎。在比較法上，德國自20世紀70年代起逐步確立以“危險物狀態”為判斷核心的狀態責任規則，對危險物具有事實支配關系的主體——包括所有人、占有人、使用人及管理者——均可能被課以消除危險的義務。該規則在緊迫危險情形下能夠迅速確定責任主體，具有顯著的規范效能優勢，近年在我國學界產生一定影響力。然而，這一以危險物為中心的理論框架，尚不足以完整解釋我國行政處罰實踐中圍繞危險狀態所形成的多樣責任形態。

自本世紀初提出“對物行政行為”概念以來，我國學界圍繞危險物的防范型行政規制展開了持續討論，一類以“消除危險”為核心目標的干預與懲戒機制逐漸成形，其責任并非必然基于不法行為，而是圍繞物的危險狀態、危害后果及其現實化可能性展開。其直接理論線索可以追溯到2012年《全國人大法工委對關于違反規劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的意見》，文件明確將違法建設行為產生的安全隱患認定為“繼續狀態”，建造人之外的繼受人、現所有人或實際控制使用人亦可能承擔不利后果。此后，司法實踐中大量判決以“狀態責任”為依據，要求非建造主體承擔拆除、恢復等不利法律責任。近年來，圍繞危險物引發的安全風險，狀態責任在行政處罰中的適用進一步擴展。例如，2023年至2024年間，多起因電動自行車電池在室內充電、存放不當而引發火災的案件中，公安機關依據《消防法》相關規定，對涉案人員以“過失引起火災”為由處以行政拘留。然而，此類實踐引發明顯的合法性爭議：一方面，行政法上其他判例指出，行政處罰應當以違反行政管理秩序的行為為對象，若處罰指向非實施行為主體，可能構成事實認定錯誤；另一方面，《高層民用建筑消防安全管理規定》僅規定不得在高層的公共門廳、疏散走道、樓梯間等地方充電停放，上述案例多為在家中自行充電，在缺乏明確禁止性規范的情形下，僅以“過失”作為處罰依據，難免突破處罰法定原則的邊界。正因如此，有學者主張，《行政處罰法》以違法行為為核心的責任體系，難以為狀態責任提供充分的規范基礎。

但從國家發展角度來看，政策層面對危險物與高危險領域的持續強調，已顯示出行政法必須正面回應現代危險的現實壓力。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》將“堅持統籌發展和安全”確立為經濟社會發展的重要原則，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確重點領域應以安全為導向，《2024年政府工作報告》亦強調對燃氣、電動自行車等安全隱患實施全鏈條整治。這意味著，隨著各類危險形態不斷顯現，行政法上的治理邏輯亦有必要由被動、事后反應型向主動、前瞻回應型轉變，以積極適應國家安全領域的新變化。若不從整體的責任體系對現有諸多領域的實踐爭議予以系統反思，仍拘泥于傳統行為責任與狀態責任的二元對立，便難以回應現有行政處罰體系應對現代危險物的制度能力需求。

在此背景下，行政處罰的功能呈現出多元化趨勢，有必要重新審視那些長期反復出現但尚未真正解決的基礎性責任問題。前述案例在形式上仍被納入既有違法類型的處理框架之中，表面上呈現為不法評價，但其責任配置在特定危險情境下并非當然缺乏規范正當性，其背后所涉及的，正是行政處罰“老題老做”而未解的基礎難題，因此在當前風險語境下具有“新做”的現實必要性。與此相應，既有理論研究多從故意、過失或行政處罰目的等具體展開，對危險回應這一整體責任問題缺乏系統整合。事實上，以危險為中心反思既有歸責結構，已逐漸成為多個部門法共同關注的理論方向。因此，從具體領域的危險問題出發重新檢視狀態責任概念，有助于推動我國行政法責任規范的再構造，從而更有效回應現代行政治理中對危險物規制的現實需求。

基于此，本文首先梳理行政處罰責任體系中的規范邏輯，進而闡述狀態責任的時代必要性以及對現有行政處罰責任體系修正的兩種路徑，最終通過建立具體規則與比例原則檢視，防止狀態責任演變為對結果歸責的無限后延。

二、狀態責任的規范含義

狀態責任是以危險物所處的危險狀態為責任根據，對相對人追究相應的行政不利后果。在我國實踐中，還存在行政處罰的前提義務以及基于不法行為形成的責任狀態。三者雖同與危險狀態相關，但其規范邏輯并不相同。為明確狀態責任的成立條件與內涵，有必要在行政處罰責任體系中首先厘清“責任”的概念結構。

（一）行政處罰法中的“責任”

行政處罰法語境中的“責任”至少具有四種意涵：其一，違法行為最終可罰性的歸責結果；其二，負擔特定行政法上的作為或不作為義務；其三，承擔責任前提條件，如不存在正當防衛、緊急避險等阻卻違法事由；其四，對行為不法性的責難評價，即有責性。其中，唯有第一層意義構成嚴格意義上的責任（Verantwortlichkeit），其余三項更適宜理解為責任條件，用以決定能否以及如何進入可罰性判斷。康德區分了義務、有責性與懲罰：義務屬于規范行為的應然要求，責難體現為對規范要求的行為不足評判，而懲罰則是對可譴責行為所施加的法律后果。我國學界亦以“應受處罰行為”指稱違法行為的最終責任，該概念在行政處罰責任體系中處于上位地位。一旦行為被評價為“應受行政處罰”，即意味著否定性責任后果的最終成立。

在“應受行政處罰”的責任構成上，刑法教義學通常將應受刑罰行為分解為行為（Handlung）、行為該當性（Tatbestandsm??igkeit）、違法性（Rechtswidrigkeit）及有責性（Schuld）。行政處罰責任是否應與刑事責任在結構上等同，理論上雖有爭議，但在德國，二者結構趨同已成為通說。德國《秩序違法法》在總論中明確，能夠被處以行政處罰的行為，應當同時具備行為該當性、違法性與有責性。需要區分的是，排除危險的義務本身并不當然涉及違法性判斷，僅構成義務層面的規范要求；而有責性則指向對既成違法的責任評價，通常以過錯為核心，但并不決定行為是否違法。換言之，排除義務與罪責分別服務于應然義務評價與個人可罰性歸責，只有在違法性已成立的前提下，結合罪責及國家懲戒需要，方能得出相對人“應受行政處罰”這一最終責任結論。

（二）狀態責任的“責任”內涵

危險物產生的狀態責任在行政法責任體系中表現較為多樣，包括：作為合法化干預理由、處罰正當化事由、法律依據、歸責理由、產生責任的條件或產生責任的理由。在實踐中，這類狀態責任主要體現為三種類型：作為責任成立條件的狀態責任、作為責任前提義務的狀態責任，以及作為違法行為存續狀態的附隨責任。

首先，狀態責任可以作為產生責任的獨立條件。當危險物的現實狀態對公共利益造成侵害或構成具體危險時，即使該狀態難以歸責于特定違法行為，對危險物具有事實支配或控制關系的主體仍可能因未消除危險而承擔責任。這一類型在德國警察法與土壤保護法中表現尤為典型。1998年《德國聯邦土壤保護法》第4條通過對污染者、繼受人、所有人及事實支配人配置持續性的排危與修復義務，要求其采取足以持久排除危險的不利措施。該類義務已超出臨時性風險防控的范圍，具有明顯的不利性與封閉性，在功能上或可被視為行政處罰。

其次，狀態責任亦可表現為產生責任的前提義務。在規范結構上，該類型通常采取“義務規范—制裁規范”的二階構造：首先配置以排除危險、確保安全為內容的公法義務；在義務未履行并造成嚴重后果時，方引入制裁性規范。此時，狀態責任并非直接指向處罰，而是通過初級義務的違反，觸發次級責任的成立。例如《生產安全事故應急條例》第31條即屬此類，其所要求的及時采取應急救援措施，構成狀態責任的初級規范，后續法律責任則屬于次級規范。

最后，狀態責任還可能表現為違法行為存續狀態之追責時效。在傳統行政處罰體系中，狀態概念主要用于判斷違法行為是否終止，其典型適用集中于違法建設領域的追訴時效問題。2012年全國人大法工委關于規劃違法追訴時效的意見，系對當時《行政處罰法》第29條（現在的第36條）“繼續狀態”條款的解釋，其責任基礎仍然來源于既有違法行為，危險或違法狀態僅作為行為效果的持續表現，用以延展追責期間，并不獨立生成新的責任。《最高人民法院行政審判庭關于如何計算土地違法行為追訴時效的答復》亦強調，是否構成繼續或連續狀態，應結合具體行為特征與事實終結情況判斷，而非承認“僅憑狀態即可歸責”。然而，在我國實踐中，獨立狀態責任與此類附隨狀態責任時有混同，從而出現以狀態為由要求非行為主體承擔責任的情形。

表1 狀態責任在行政處罰責任中的體系結構

可以看出，第二種情形，即通過狀態責任完成“具體義務的確定”與“具體義務的法定化”，實質上屬于一種行為責任的二階歸責，一旦義務內容被明確并轉化為可遵守的規范要求，狀態責任即回歸傳統意義上的行為責任，其功能僅在于通過規范具體化確定履行方式，而非通過擴大責任主體范圍實現間接歸責。真正對行政處罰責任體系產生實質影響并引發爭議的，是以危險狀態為獨立責任前提、例外性補充行為責任的獨立狀態責任。該類型可被理解為一階歸責，即在出現具體、現實、緊迫的危險狀態時，行政機關無需先證明特定違法行為，即可直接作出行政處罰決定。其核心在于以危險為中心重構歸責邏輯，推動行政處罰責任由單一的行為責任模式轉向行為責任與狀態責任并存的二元結構。在責任邏輯上，狀態責任以物的危險狀態取代行為該當性與違法性兩個判斷層面，使行政機關可以直接作出不利規范評價，并在此基礎上結合責任能力作出最終責任判斷，進而產生以下例外后果：

其一，在行為該當性判斷中，由“過錯—因果”聯結轉向事實支配與影響可能性，并輔以接近性、利用與收益、危險設定或維持等要素；

其二，在責任主體的確定上，圍繞同一危險狀態，將所有人、事實控制人及持續受益人一并納入；

其三，在正當性分配上形成層級結構，即先行確定排險義務的主體與范圍，再通過費用承擔、內部追償與清償順位處理過錯因素；

其四，在時間判斷上，將持續狀態與持續義務相結合，以危險或支配能力的消滅作為義務終止點，該問題亦與附隨狀態責任在處罰存續規則中的處理密切相關。

綜上，狀態責任可以概括為：一旦出現具體、現實且緊迫的危險，行政機關無需以特定違法行為為前提，即可將與危險物具有現實關聯的相對人確定為責任承擔者，并據此作出不利的規范評價。

從責任結構上看，狀態責任并非對行為責任的否定，而是在危險防范視角下對既有歸責結構的修正，其旨在解釋在特殊情形下無過錯主體為何承擔責任，以及剩余風險為何由社會通過公共財政或制度安排加以吸收。這一轉向源于國家任務的變化，危險與責任須通過理性規則加以界定，也就是在特定領域根據個體與物之間的支配關系，調整傳統行為責任中以自由意志、過錯與因果為中心的歸責邏輯。作為對行為責任的例外性規定，狀態責任會引發實質正當性與形式合法性關系的初步疑問，為何可以對《行政處罰法》第4條確立的行為責任結構設定例外？其實質正當性基礎為何？該正當性如何在我國法治體系中獲得制度承認？由此，證成狀態責任不僅需要揭示行為責任在危險物領域的結構性局限，更有必要系統論證其自身的理論正當性，并在實質正當性與形式合法性之間，探索可被規范化的修正路徑。

三、危險回應型的行政法責任轉型

現代歸責以行為責任為核心，其規范功能包括確認被違反規范的有效性、將不利結果歸屬于行為人的過錯、區分責任主體與非責任主體，并向社會表明無需因個別行為而由全社會承擔責任。這一歸責邏輯正體現“冤有頭債有主”的思想。然而，隨著現代危險物的廣泛出現，并非所有不利后果都能夠對應于可歸責的個體行為，行為責任在危險治理中的解釋力由此受到挑戰，狀態責任正是在此背景下對難以歸責后果的回應。

（一）狀態責任成立的正當性

現代危險治理的首要任務，并非僅在于事后確定責任人，而在于識別、界定并規范化具有現實性與緊迫性的危險狀態。《新時代的中國國家安全》白皮書指出，“中國高度重視新興領域技術發展和風險防范，注重前瞻預防和約束引導，建立健全相關法律和規章制度，逐步實現敏捷治理、分類分級管理、快速有效響應”，并且明確提出“筑牢網絡、數據、人工智能安全屏障”“提高生物安全治理能力”“增強自身核安全能力”。這些領域的共同特征在于：危險往往由復雜系統與長期過程生成，難以還原為單一意志中心的選擇結果，從而削弱了傳統行為責任賴以成立的可責難性基礎。傳統行為責任以尊重人的主體意志為核心，通過將結果歸屬于可自由決定的行為來實現規范譴責。正如黑格爾所認為，人因其自由、道德的自我決定本質，以合法方式行事并避免不法。人的意志恰恰體現在有權把他的意志體現在任何物中。物在其自身中不具有這種目的。然而，在環境污染、轉基因技術、人工智能等領域，危險更多源于多因并發的系統運行，個體行為與損害結果之間的規范因果關系難以穩定維系，由此產生歸責鏈條的斷裂。例如，最高檢2023年公布的行政公益訴訟典型案例中，重慶南岸區B地塊存在大量六價鉻危廢存放，雖存在嚴重危險狀態，但難以確定具體污染責任人，單純依賴行為責任已無法回應現實治理需求。

這一困境進一步反映為規范解釋上的循環。在危險物規制中，傳統理論往往以對物具有支配關系的主體作為危險排除義務人，而該義務的正當性又被回溯為其負有防止危險的“初級義務”。例如，《消防法》第61條對“生產、儲存、經營易燃易爆危險品的場所與居住場所同一建筑或未保持安全距離”規定責令停產停業并罰款，看上去似乎將“保持安全距離”作為法律上設定的義務行為，但“安全距離”缺乏獨立、明確的規范根據，不法的判斷仍需結合對危險程度的評估實現，從而暴露出行為責任路徑在危險治理中的論證困境。

狀態責任的正當性，正在于其以危險物的特性為中心，重構責任配置的邏輯。與抽象風險不同，危險在行政法上具有更高的現實性與可評價性，能夠通過類型化與證明規則對不利結果的發生概率進行判斷。在此框架下，危險防御原則并不以過錯證明為核心，而是以對危險結果的控制能力為關鍵，將責任配置與預防性權力相聯結。由此，國家得以在不確定性高度集聚的情境中，建立以支配關系、影響能力與防范效益為基礎的理性判斷標準，從而避免陷入以過錯證明為中心的解釋論循環，為行政法責任結構的轉型提供正當化基礎。

進一步需要討論的問題在于，狀態責任是否具有充分的正當性基礎，即我國行政法規范與法理論能否支撐這一對傳統行為責任的例外性修正，并使其不違反合法性原則。

第一，狀態責任與行政應急性原則。行政應急性原則旨在突發或高度危險情形下，為維護重大公共利益與社會秩序，允許國家采取必要的非常措施。狀態責任正是在高度危險情境中作為行為責任的例外而發揮作用。有觀點認為，其正當性可溯源于財產權的社會義務與公共利益要求。《憲法》第13條第3款關于征收、征用的規定，體現了公共利益作為限制財產權的正當理由；第33條第3款“國家尊重和保障人權”，則要求國家通過立法和公權力行使，防止公民基本權利主體陷入危險狀態；憲法序言關于推動物質文明與生態文明協調發展的表述，亦可理解為要求危險物不應對公共利益與社會秩序造成威脅。在此意義上，狀態責任體現的是國家在緊急危險情境中履行保護義務的制度形態。

“行政應急性原則還具有‘特殊性’”，“其適用場景是‘法律本身規定的例外’”以及“法律規定本身的例外”。狀態責任正是行為責任在高度危險情形下的例外性展開，其歸責邏輯亦由傳統的譴責歸責轉向分配歸責。由于公法責任在合法性生成邏輯上的獨特性。與私法以損害救濟為中心、“損失由物主”承擔的責任結構不同，根據奧托·邁耶引用耶利內克的“潛在權力”與“實際權力”的理論，公法中的責任配置立足于國家權力對風險與利益的再分配，危險物支配者承擔狀態責任，正是分配正義在行政法中的體現。

第二，狀態責任與效能原則。效能原則作為行政應急性原則的重要延伸，要求行政機關在危險防御中以最有效的方式實現治理目標。這意味著“行政機關針對特定事項的手段應當是實現效益最大化的”，還意味著“行政機關在行使其職能時，要力爭以盡可能快的時間、盡可能少的人員、盡可能低的經濟耗費辦盡可能多的事，并使之辦得盡可能的好”。狀態責任并不以過錯證明為中心，而是以是否有利于危險消除為歸責導向，因而具有顯著的效能優勢。其一，危險物的所有人或事實控制者，通常在技術、資源與時效上最具備排除危險的能力；其二，通過事先確立理性、精細且可預期的危險判斷標準，有助于及早識別風險源頭并采取針對性措施，從而降低整體社會成本。

第三，狀態責任與合法性原則。狀態責任通過對危險狀態本身施加規范評價，突破了以行為不法為中心的傳統責任結構，由此不可避免地引出合法性疑問。從功能上看，狀態責任指向危險的即時排除與秩序恢復，具有明顯的應急性與恢復性特征；而行政處罰作為典型的懲罰性、制裁性手段，二者在目的上并不當然一致。然而，行政處罰的重要立法目的之一即在于維護公共利益與社會秩序，《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》明確行政處罰法的“預防、糾正和懲戒違反行政管理秩序的行為”之職能。通過不利后果的施加，能夠促使相對人履行法定義務。例如，《北京市消防條例》規定不得攜帶電池進電梯，2025年某居民經消防機關責令改正、多次物業勸阻再次攜帶電池進電梯，最終，消防監督執法人員通過對張某處以800元罰款實現危險的防范。該例較好地說明在危險防御場景中，當一般行政命令與強制手段難以奏效時，處罰壓力在促使相對人配合危險防范方面，具有不可替代的效能意義。

綜上，以消除危險為核心的危險回應型立法特征在于，其歸責重心并非聚焦于具體行為的不法性與因果關系，而是圍繞危險消除本身展開。狀態責任既不同于將危險結果直接等同于責任的結果主義模式，弱化對行為過程及其公平性的規范判斷；也不同于通過寬泛義務設定將危險一概吸收為不作為違法的路徑，而是在解釋論上發揮統合功能：在避免結果歸責無限擴張的同時，兼顧危險消除的現實效能。從部門法來看，對于危險物民法已經產生過從過錯責任向危險責任的范式修正，形成了現代責任法中過錯責任、風險責任的二元構造。公法領域中狀態責任的確立，構成對傳統行為責任的例外性補充，從而推動行政處罰責任體系由單一行為責任向二元歸責結構轉型。

（二）狀態責任對行政處罰責任體系的修正路徑

狀態責任的特殊性，在于其以事實判斷在一定程度上突破規范判斷，從而構成對傳統責任結構的例外。這種例外既體現為因果判斷上的例外，也體現為責任配置方式上的例外，但無論采取何種形式，其核心始終在于危險狀態本身在責任認定中的獨立意義。狀態責任與行政應急性原則的共通之處在于，二者均承認在特殊情形下，事實狀況可以對形式法治的一般規則提出修正要求，并需在法律體系內部加以衡量，但其衡量方式并不相同。在行政應急性原則領域，有學者提出“事前立法”與“事后免責”兩種例外思路：前者通過應急立法將非常情形納入既有法律框架；后者則允許在必要時采取非常措施，并通過事后立法或司法審查加以控制。

對于狀態責任而言，“事前”立法是學界的一種主流提議，通過立法設定排險或修復義務，將狀態責任轉化為違反法定義務后的行為責任。例如，《土壤污染防治法》第94條規定，對未按照規定實施修復的行為予以處罰，其可罰性來源于對修復義務的違反，而非污染狀態本身，其他領域立法只需要照此設立行為義務即可。此種路徑雖有助于明確義務來源，卻在規范結構上消解了狀態責任的特殊性，難以解釋在缺乏明確行為規范時，行政處罰直接進行責任配置的正當性。

對于更特殊的“事后”面向的免責情形，狀態責任與行政應急性原則存在某種共通性。二者都反對在危急時刻恪守形式法治，因為這種形式法治反而成為行政機關借以概括式立法恣意行使應急權的遮蔽。就狀態責任而言，學界將行政處罰從傳統“報應論”演變為“一般預防論”或“特別預防論”，只是為行為責任提供“事后免責”思路。實際上，預防論論證的乃是處罰效果之預防，而非處罰對象之預防，即面向抽象社會秩序的宏觀預防，而非立足于特定危險狀態的具體社會安全預防，仍然具有一般性與原則性。而狀態責任系討論在行政效能下具體危險狀態與責任主體之間的關系，具有明顯的特殊性，二者并不處于同一論證層次，因而無法相互替代。

狀態責任真正的修正路徑，在于正視現代危險物的特殊性與例外性。當行為規范與行為因果聯系尚難以預先確定時，應通過兼顧效能、公平與理性的綜合判斷，在處罰效果與責任主體之間對危險防范效益進行衡量，而不是置于可普遍適用的規范情境。基于此，可以區分出兩條相互關聯的路徑：其一，“事前”法律所能及的場景，通過對概括性義務與后果規范的實質引導與細化限定，使狀態責任發揮對形式規范的具體化功能，可稱為“規范具體化路徑”；其二，在“事后”法律所不能及的危險形態的場景中，通過對具體危險狀態、責任主體與防范效益的綜合判斷，為國家介入是否仍具正當性提供標準，可稱為“個案正當化路徑”。

第一，“規范具體化路徑”旨在對現有法律體系中關于危險防范的概括性義務規范與后果規范加以細化與限定，使其具有可操作性與可預期性。例如，《土壤污染防治法》規定土地使用權人應當采取風險管控和修復措施，但并未區分協助調查、部分修復或全面修復等不同義務形態。又如，上述案例中《消防法》所謂的過失究竟如何判斷，以及《突發事件應對法》將“未按照規定采取預防措施，導致發生較大以上突發事件的”“未及時消除已發現的可能引發突發事件的隱患，導致發生較大以上突發事件的”設為可罰事由，其義務內容本身具有高度概括性和抽象性。此類規范以一般性義務應對高度不確定的危險情形，具有現實合理性，但也可能在形式合法的掩護下，賦予行政機關過大的裁量空間。尤其是以“導致......后果的”為表述的后果型規范，往往以危險狀態替代對違法構成要件的精細界定，雖提升了治理彈性，卻容易強化結果主義取向，在規范明確性與權力邊界控制上引發疑難。因此，對行為責任的修正不宜走向宏觀的責任泛化，而應采取有限修正的思路，將概括性義務理解為規范對具體危險特征涵攝不足的結果，通過司法與執法在個案中的類型化判斷，對義務內容與后果規范進行實質限定。此種立法模式并非無限授權，而僅在高度例外的情形下成立，有必要在類型化規則與個案檢視并存的框架下，對狀態責任的歸責加以細化。

第二，“個案正當化路徑”所要處理的，并非規范可事前配置與類型化的風險，而是在缺乏明確規范依據的情形下，危險狀態已經形成，且對公共利益構成重大、緊迫威脅時，國家是否以及如何介入的問題。“個案正當化路徑”與行政應急性原則應被理解為一種“雙向結構”——它既包含對行政機關在極端情勢下必須行動的積極要求，也包含對其行動必須可被追問的消極約束。由于在極端個案中缺少法律依據的指引，錯落在不同領域的《傳染病防治法》《危險化學品安全管理條例》《突發公共衛生事件應急條例》《核電廠核事故應急條例》《消防法》等規范無法適用，也無法指引哪個行政機關行使何種行政權力、行政措施，這就需要一種統合性的行政權的介入。這一點《突發事件應對法》已有規定：其一，縣級以上人民政府及其應急指揮機構發布有關突發事件應對的決定、命令、措施，應當及時報本級人大常委會備案，應急處置結束后還應向本級人大常委會作專項工作報告。其二，對于不履行或不正確履行法定職責的情形，上級行政機關可以責令改正，并綜合考慮原因、后果、處置情況與過錯等因素對責任人員依法處分；同時，法律亦列舉了包括“未按規定采取預防措施”“處置不當”“違反法律規定采取應對措施侵犯生命健康權益”等具體追責情形。

最后，在實現路徑上，無論是“規范具體化路徑”還是“個案正當化路徑”，都需要一種標準性規則。前者側重于通過概括性義務與后果規范進行實質引領與細化限定，形成可重復適用的判斷要素與裁量基準，此時行政裁量基準或者理論指引通過法定立法程序都可發揮功能；當危險類型難以窮盡、規范供給不足而公共利益又面臨重大緊迫威脅時，同樣的綜合判斷轉而承擔“正當化”功能，此時不僅需要行政機關與各級人大常委會形成合力，同時還需要受到司法的控制。無論如何，兩種路徑都需要受到比例原則的檢視，既表現為對義務范圍、行為標準與后果規范的限定，亦表現為對責任指向與措施強度的最小侵害控制與動態校正，以確保例外介入仍可被追問與糾偏。下文將從實質上展開狀態責任規則在我國行政法體系中的具體構造，即在何種情形、哪些主體、多大強度條件下，狀態責任得以成立并進入行政處罰評價。

四、狀態責任規則的展開與邊界

狀態責任作為對財產權施加負擔的行政行為責任形態，其適用必須遵循行政法理論與實踐所要求的規則。同時，這些規則本身亦構成對狀態責任的邊界劃定。其主要體現為兩個層面：一是規范性的適用規則約束，用以系統處理主體確定、因果關系、歸責基礎與責任承擔方式等問題。二是個案中的比例原則控制，通過目的正當性、適當性、必要性與狹義比例規則，限制行政相對人的責任確定范圍與處罰強度。

（一）狀態責任的主體確定規則

1.狀態責任的主體范圍

在確定危險承擔主體時，關鍵在于是否對危險物具有支配關系，可從以下幾個方面加以判斷。其一，規范因果聯結。當事人因對標的物具有事實上的影響與支配可能，并能從中取得利用與收益。其二，自然因果聯結。當事人與危險生成之間存在事實上的引發關系。該因素并非狀態責任成立的必備條件，但可用于強化歸責基礎或在多個責任主體之間進行層級排序。其三，自然支配聯結。即當事人能夠對物施加現實影響并實施實際控制。對此，尚需綜合考量：對設備用途、運行方式與安全規則的決定能力；對日常維護、保養、巡檢、危險預防及應急處置的管理能力；對進入控制、排除他人干預及內部操作規范的設定能力。據此，狀態責任的主體范圍不僅包括所有人及其他物權人，亦可擴展至具備上述支配與消險能力的事實控制者或階段性控制主體，例如拋棄人、前所有人或受讓人、廢棄物占有人、礦場或場地所有人、承租人、用益權人、管理人、保管人、破產管理人以及房屋實際占用人等。

2.狀態責任的主體確定標準

狀態責任的主體確定，可區分初級規則與次級規則，分別對應危險修復的效能性要求與責任承擔的公平性考量。就初級規則而言，主體確認僅依附于公共安全與危險治理目的，以對危險物的法定或事實支配及排險能力為判斷基準；凡能夠對危險原因施加現實影響并采取有效排險措施者，即構成狀態責任主體，費用分配與損失衡平不屬于該階段的考量。就次級規則而言，在相對人已承擔治理費用且仍實質享有標的物支配、使用與收益功能的情形下，將費用歸由其承擔，原則上可通過民法上的公平原則加以正當化；但在無過錯且利益—負擔明顯失衡時，應引入公法補償機制對超額部分予以調整。例如我國《突發事件應對法》第12條規定“財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予公平、合理的補償”。若已存在私法上的責任分攤約定，則依民法規則追償，行政機關原則上不再介入再分配。在因果關系判斷上，狀態責任不以過錯或直接因果為前提，而采有利于危險消除的事后因果標準；只要相對人與危險狀態之間具備足以支持排除義務配置的接近性與控制可能性，即可成立狀態責任。本文進而對不同場景加以明晰主體的確定。

3.一物多主體的確定

在同一危險物上存在多個主體時，凡對危險物具有現實支配或控制能力的共同所有人、占有人或實際使用人，原則上均負有消除危險的行政法義務；個別主體的反對意見，僅在民法內部關系中發生效力，不構成行政法上的抗辯。危險物的支配關系發生變動，而危險狀態在轉移前已存在但未消除的，狀態責任原則上隨現實支配關系轉移；前所有人或前承租人因喪失控制能力通常不再承擔責任，擔保人、抵押權人等僅具規范性權利聯結者原則上不構成狀態責任主體。在環境污染領域，《土壤污染防治法》第45條規定：“土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復。”另外，由此引發的費用分攤與追償，屬事后民事處理，不影響行政機關基于危險狀態作出的即時干預。

4.多物多主體的確定

在多物共同形成危險并伴隨所有權混同的情形下，狀態責任主體的確定不以物權歸屬或價值占比為標準，而應以危險最終來源的物及其現實支配關系為核心。應首先判斷危險是否源于特定物的不安全狀態，并據此確定對該物具有現實控制與排險能力的主體；如存在多個支配主體，則對外共同承擔狀態責任。該判斷體現的是以危險消除為導向的功能性歸責，而非以所有權形式為中心的權利歸屬判斷。我國語境下，《民法典》第322條通過“充分發揮物之效用”原則，為狀態責任主體的認定保留了規范空間，其目的亦在于便于在事后責任體系中合理確定責任承擔者。相應地，在具體審查中，應結合混合物的歸屬形態，判斷損害是否源于該物的不安全狀態并與之具有相當因果關系；若屬多主體支配，則適用對外共同責任規則。該邏輯與《民法典》第1252、1253條關于建筑物等致害責任的多主體配置思路一致。

5.違法建設相對人的確定

行政處罰原則上應以實施違法建設行為的主體為相對人，但在實踐中，由于違法建設行為與處罰節點之間往往存在時間間隔，行為人與現時所有人、使用人可能發生分離。對此，有裁判基于行政效能原則，要求現有權利人或使用人承擔消除違法狀態的責任。應當區分不同情形加以處理：其一，可先課以廣義相對人消除違法狀態的義務，再就其不作為義務進行評價；其二，僅在建筑物對公共安全構成緊迫危險時，例外適用狀態責任規則。如果只是違反一般城市規劃秩序，應當先對違法建筑進行危險評估，如果實有必要拆除，應當先責令廣義的相對人自行拆除，如果不拆除，再作出正式的行政處罰決定，未履行的可予以強制拆除。

6.數據控制者的主體確定

數據處理活動涉及委托方、收集者、處理者、運營者、使用者等多方主體，形成典型的“多手問題”（many hands problem）。《個人信息保護法》對相關主體采取概括性定義，而歐洲數據保護委員會（European Data Protection Board, EDPB）發布的《關于“控制者”與“處理者”概念的指引》則區分數據控制者與數據處理者，其中，對于數據真正有支配權利的以數據控制者和數據處理者為主。當數據危險發生時，根據本文確立的責任標準，數據控制者和數據處理者都負有消除危險義務。如果遇到緊急危險，如果數據處理者對于正在處理的數據更為接近，或者屬于自身處理活動范圍內，處理者并不必須在控制者授權范圍內處理危險，應當以有效消除危險而非自主支配為原則，但同時負有危險請示義務。例如，2023年南昌市一高校3萬余條師生敏感信息被黑客非法入侵并兜售，南昌公安網安部門對學校未履行數據安全保護義務，作出責令改正、警告并處80萬元罰款。這充分體現了在數據領域以最接近原則作為處罰主體更為有效。

（二）狀態責任的責任確定規則

在確定適格主體之后，是否成立獨立的狀態責任，還需進一步審查危險的緊迫性、相對人的期待可能性以及時效因素。在責任結構上，危險的緊迫性屬于獨立狀態責任的客觀成立要件，期待可能性屬于有責性判斷，時效問題屬于特定情況下的違法性擬制規則，但常用于狀態責任的處罰情景中，有必要進一步澄清。

1.緊迫性判斷

唯有當危險具有現實可感性與緊迫性時，國家方具備對相對人施加強負擔的充分正當化理由。狀態責任的成立，應以“具體、現實、緊迫”的危險為前提，并據此依相對人對危險物的支配與影響可能性配置排險與修復義務。作為狀態責任歸責基礎的危險并非可以無限擴張，其邊界取決于對公共安全與秩序造成損害的現實可能性。僅憑不可感知、難以預測的未來風險，不足以直接引入狀態責任；對此，通過設定義務性規范即可滿足一般風險規制要求。僅具一般可能性、尚未顯現現實化跡象的“潛在危險”，不足以單獨支撐狀態責任，否則將助長狀態責任的寬泛適用。

對于狀態責任運用集中的違法建設處置領域，緊急拆除通常應以違法建筑對公共安全構成迫在眉睫的威脅為前提，且作為最后手段，僅在無法通過修繕、封閉、限期改正等較小侵害措施化解危險時方可適用。對僅涉及規劃違法而未形成現實緊迫危險的情形，應以停工、罰款或移除違法部分為主，不宜當然采取整體拆除措施。

2.期待可能性

在確認相對人具備承擔狀態責任的主體資格后，仍須進一步審查其是否具備履行排險義務的期待可能性。該情形作為《行政處罰法》第33條第2款的“主觀過錯條款”判斷根據。狀態責任雖不以過錯為成立要件，但若相對人客觀上無法預見危險或無法采取有效措施消除危險，則不應成立狀態責任。尤其在相對人僅系危險的偶然承受者、且對危險的發生與擴展不具有控制可能性時，強行課以義務或制裁，則缺乏規范正當性。例如，因突發事故導致農田污染，或因第三方排污致地下水受損，若相對人對危險既無預見可能，亦無現實處置能力，則不宜認定其負有狀態責任。比較法上，美國《綜合環境反應、補償和責任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act）第107條規定了三種對于危險責任的抗辯事由，包括天災（act of God）、戰爭（act of war）、第三人責任（act or omission of a third party）。

3.時效問題

此處有必要對時效規則與獨立狀態責任危險緊迫性的適用加以區分。實踐中，常以“違法狀態持續存在”為由，認定違法行為未終了，從而否定追訴時效的完成，該做法在違法建設、證券信息披露等領域尤為常見。此類處理實質涉及違法行為完成后，違法狀態持續存在情形下追訴時效的起算問題，而非獨立的責任生成前提。僅因違法后果持續存在，并不當然意味著違法行為仍在持續；是否構成繼續違法，應取決于違法狀態本身能否被法律評價為獨立的不法行為。若違法行為仍在實施，可認定為繼續違法；反之，僅存違法后果，不足以延展追訴時效。

另外，幾乎所有違法行為均會遺留不良狀態并伴隨事后消除義務，若一概以“未消除后果”認定違法持續，將導致追訴時效制度的實質失效，背離其作為追責邊界與法律安定性工具的功能。全國人大法工委關于違法建設追訴時效的意見，系特定領域的例外安排，不得被解釋為對建筑物現實狀態或合法性的統一認定。因此，對附隨狀態責任的處理，應嚴格限定于行政處罰時效規則之內。“狀態違法”僅在法律明確授權或通過專門立法將特定狀態類型化為時效起算事由時，方可用于期限判斷，其效力僅及于追訴范圍的確定，不得取代對違法行為本身的獨立認定，更不得作為一般性的歸責依據。

（三）狀態責任的合比例控制

狀態責任的比例控制正當性，在于當弱化基于自由意志的罪責相適應理念后，需要一種禁止超過罪責限度的方法予以規范控制，具體在公法上便體現為與違法行為程度與施加責任一致的合比例控制。狀態責任的比例審查，應以防范現實危險為出發點，依次審查目的正當性、合目的性、必要性與狹義比例性。

1.目的正當性控制

在規范結構上，狀態責任體現為財產權的確認與限制并行。無論以《德國基本法》第14條，還是我國《憲法》第13條第3款為參照，財產權限制的正當性均以公共利益為理由與邊界。在我國語境中，憲法居于統籌地位，行政法上的責任配置須受其指引，同時保留必要的制度形成空間。相較一般行政干預，狀態責任具有緊迫性強、侵害程度高且風險不確定性顯著的特點，因而有必要將目的正當性作為比例審查的前置環節加以強化。就狀態責任而言，其核心的正當目的在于公共危險的防控與公共利益的保護，審查任務即在于將抽象的公共利益具體化，并檢驗其是否屬于憲法所承認和保護的法益，如公共安全、公共健康或一般福祉。在規范配置上，原則上由立法者決定何種公共利益可以優先于個人利益；除法律明確授權或存在特別緊迫情形外，行政機關無權自行對公共利益作實質性權衡。若立法或行政措施明顯偏離公共危險防控這一目標，即已欠缺目的正當性，無須進入比例原則的后續層級審查。

2.合目的性控制

狀態責任下的合目的性審查，旨在確認所選手段是否能夠促進危險的排除。依德國憲法法院判例，只要該措施使規范目的的實現更為可能，即屬合目的性成立，并不要求完全消除危險，部分緩解亦已足夠；僅當手段與目標之間不存在任何促進關系時，方屬不適合。該審查具有兩項技術要點：一是目的與手段之間的功能關聯，二是評價時點應立足事前視角。在危險不確定、信息不完備的情形下，只要行政機關基于當時可獲得的事實與專業判斷作出決策，即可滿足合目的性要求。尤其在緊急狀態中，有效防止或排除現實危險，本身即構成判斷行政裁量合理性的重要標準。

3.必要性控制

在必要性層面，狀態責任所設清除義務須在同等適合的備選方案中體現最小侵害。行政機關此時應當研判，結合受約束者的實際控制條件與回避成本，用一種能夠以同等降險效果而對權利與負擔侵害更小的公共手段與技術路徑。尤其當危險的實現并非源自標的物之內在危害性，而是因第三人不法濫用，如將飛機、核設施作為大規模危險工具時，此時應優先以國家力量、公共安保基礎設施等權力方法。若存在此類公共替代手段，即不應當要求一般的狀態干擾者將異常高強度的防恐義務轉嫁于私人，否則即因手段選擇失當而不合必要性，并同時觸犯法律保留之要求。

4.狹義比例控制

狹義比例原則旨在衡量規范所保護的公共法益與相對人實際承擔負擔之間是否保持合理均衡。在合目的性與必要性成立的前提下，應進一步審查所實現的公共利益是否明顯超過對相對人基本權利，尤其是財產權與職業自由所施加的負擔；若責任配置導致相對人承擔不可期待或明顯失衡的成本，即構成過度負擔而不相稱。我國《突發事件應對法》第10條規定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作。”

在具體判斷中，應綜合考量兩類因素：一是危險本身的嚴重性、緊迫性、可控性與不可逆性；二是相對人的個體條件，包括其對危險的控制可能性、負擔能力、財產使用與收益狀況、信賴保護及權利取得的時間背景。同時，應優先考慮減輕負擔的制度安排，如責任限額、費用分攤與追償、協助義務替代作為義務等。不應不計代價地要求物權人對危險承擔無限責任。只有在公共利益實現的規范價值顯著超過經調整后的個體負擔，且未逾越可承受邊界時，方可認定符合狹義比例原則；反之，即便形式上滿足其他審查層級，亦可能因整體失衡而不相稱。

結語

本文試圖從責任體系的整體視角出發，在澄清狀態責任規范配置的基礎上，建構一種以危險回應為核心的行政處罰責任范式。狀態責任的特殊性在于，依循行政應急性原則與行政效能原則，正視危險物的特殊性，并通過相對例外的規則加以回應，從而解釋為何基于危險物的狀態本身即可進入行政處罰評價。在行政處罰責任體系中，狀態責任既可能作為獨立的責任歸責存在，也可能僅以附隨性責任規則的形式出現。具有理論意義的狀態責任，僅限于前者，即在特定情形下以危險狀態替代行為責任中的該當性與違法性判斷，對既有責任結構作出有限修正。狀態責任只有在“規范具體化路徑”與“個案正當化路徑”中，方能發揮獨立的歸責功能。衡量一套法律責任體系成熟與否，關鍵在于其在緊急危險情境中的規范表現。狀態責任在危險治理中的制度運用，既體現了我國行政法自主知識體系中對責任結構的塑造，也意味著對財產權限制性質的再確認，其展開必須始終置于比例原則的嚴格約束之下。就其作為獨立制裁根據的情形而言，狀態責任在行政處罰中的適用，應嚴格限縮于授權明確、危險緊迫且相對人具備現實支配力的范圍之內，并通過具體化的限制條件，方能避免以“危險”為名對責任邊界無限推延。