作者｜李君 權(quán)洪森

工程結(jié)算是確定工程項目最終造價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而政府或內(nèi)部審計部門對工程項目進行的審計結(jié)果常被運用于結(jié)算爭議的處理中。本文旨在探討審計結(jié)果在工程結(jié)算中的法律效力、應(yīng)用場景及其邊界限制。通過分析“合同約定優(yōu)先”原則、審計結(jié)果的性質(zhì)（行政監(jiān)督行為vs.民事法律行為）以及相關(guān)司法解釋與典型案例，審計結(jié)果并非當然地成為工程結(jié)算的直接依據(jù)，其效力取決于發(fā)承包雙方在合同中的明確約定。在無合同約定或約定不明時，審計結(jié)論僅對建設(shè)單位具有約束力，不能當然對抗善意承包人。

關(guān)鍵詞：工程結(jié)算；審計結(jié)果；法律效力；合同約定；行政監(jiān)督

一、引言

隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的飛速發(fā)展，政府投資項目的數(shù)量和規(guī)模日益擴大。為確保財政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性，國家審計機關(guān)對政府投資項目進行審計監(jiān)督已成為常態(tài)。與此同時，工程結(jié)算作為控制工程造價、確定發(fā)包人與承包人最終債權(quán)債務(wù)關(guān)系的核心環(huán)節(jié)，其公正性與準確性至關(guān)重要。在實踐中，審計機關(guān)的審計結(jié)果（尤其是審減金額的結(jié)論）常常與承包人提交的結(jié)算報告存在差異，由此引發(fā)了大量工程價款結(jié)算糾紛。核心爭議點在于：審計結(jié)果是否應(yīng)作為工程結(jié)算的最終依據(jù)？其法律效力如何？厘清這一問題，對于平衡國家財政監(jiān)督與市場主體契約自由、維護建設(shè)工程交易穩(wěn)定具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、工程結(jié)算與審計結(jié)果的基本概念辨析

（一）工程結(jié)算的內(nèi)涵

工程結(jié)算是指發(fā)承包雙方依據(jù)合同約定，對合同價款在合同實施過程中發(fā)生的增減變動進行調(diào)整，最終確定項目總價款的經(jīng)濟活動。其本質(zhì)是發(fā)承包雙方之間的民事法律行為，遵循平等、自愿和誠實信用的原則。結(jié)算的依據(jù)主要是雙方簽訂的建設(shè)工程施工合同、補充協(xié)議、施工圖紙、技術(shù)規(guī)范、竣工圖紙、現(xiàn)場簽證、工程變更單等文件。

（二）審計結(jié)果的性質(zhì)與目的

本文所指的“審計結(jié)果”，特指國家審計機關(guān)或發(fā)包人內(nèi)部審計部門，依據(jù)《審計法》等相關(guān)法律法規(guī)，對政府投資項目預(yù)算執(zhí)行情況和竣工決算進行的審計監(jiān)督后所形成的結(jié)論性意見。審計行為在性質(zhì)上屬于行政監(jiān)督行為或內(nèi)部監(jiān)督行為，其目的是監(jiān)督財政資金的使用，維護國家財政紀律，其法律關(guān)系是審計機關(guān)與被審計單位（即建設(shè)單位）之間的行政法律關(guān)系。

由此可見，工程結(jié)算與審計源于兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系：前者是基于平等民事主體之間的合同關(guān)系，后者是基于不平等的行政監(jiān)督關(guān)系。二者在主體、法律依據(jù)和行為性質(zhì)上均存在本質(zhì)區(qū)別，這是理解審計結(jié)果在結(jié)算中效力的邏輯起點。

三、審計結(jié)果在工程結(jié)算中的法律效力分析

（一）核心原則：合同約定優(yōu)先

《民法典》第一百一十九條規(guī)定：“依法成立的合同，對當事人具有法律約束力?！?這一契約自由精神在建設(shè)工程領(lǐng)域同樣適用。最高人民法院在《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔2020〕25號）第十九條中明確規(guī)定：“當事人對建設(shè)工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結(jié)算工程價款?！?/p>

因此，審計結(jié)果能否作為結(jié)算依據(jù)，首先要判斷的是發(fā)承包雙方在施工合同中是否有明確約定。常見的有效約定形式包括：

“本項目結(jié)算金額以政府審計機關(guān)出具的審計結(jié)論為準。”

“發(fā)包人有權(quán)委托第三方審計機構(gòu)進行復(fù)審，并以復(fù)審結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)?！保ù颂幮杳鞔_約定審計主體和程序）

若有此類清晰、明確的約定，則該約定是雙方意思自治的體現(xiàn)，審計結(jié)果便轉(zhuǎn)化為合同約定的結(jié)算條件，對雙方當事人均具有合同約束力。

（二）無合同約定時的效力認定

若施工合同中未明確約定以審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，則審計結(jié)論不能自動成為結(jié)算的當然依據(jù)。

對承包人不具有約束力：審計關(guān)系獨立于承包合同關(guān)系。承包人并非審計行政法律關(guān)系中的一方當事人，審計機關(guān)也并未與承包人形成直接的合同關(guān)系或法律關(guān)系。因此，要求承包人接受未經(jīng)其同意的、對其不利的審計結(jié)論，缺乏合同和法律基礎(chǔ)，違背了合同相對性原則。

僅對建設(shè)單位（被審計單位）具有約束力：審計結(jié)論是審計機關(guān)向建設(shè)單位作出的，目的在于督促建設(shè)單位規(guī)范財務(wù)管理。建設(shè)單位有義務(wù)按照審計結(jié)論整改、追回資金。但建設(shè)單位不能將其自身應(yīng)承擔的行政法上的義務(wù)，通過事后主張的方式，單方面強加于承包人。

最高人民法院的相關(guān)司法判例也多次重申了這一觀點：在合同沒有特別約定的情況下，發(fā)包人僅以審計機關(guān)出具的審計報告主張核減工程價款的，人民法院不予支持。

（三）合同約定不明或有瑕疵時的處理

實踐中，常出現(xiàn)“以審計為準”“以政府審核為準”等模糊表述。此類約定可能因主體不明（是發(fā)包人內(nèi)審還是政府審計）、程序不清、時限不明而被認定為約定不明。法院在審理時，通常會探究當事人在簽訂合同時的真實意思表示，并結(jié)合行業(yè)慣例進行解釋。若無法達成一致，這種模糊約定可能被認定為無效，轉(zhuǎn)而委托司法鑒定來確定工程價款。

四、規(guī)范審計結(jié)果在工程結(jié)算中應(yīng)用的建議

為避免爭議，促進審計監(jiān)督與市場規(guī)則的和諧統(tǒng)一，各方主體應(yīng)采取以下措施：

（一）對立法與司法部門的建議

進一步出臺細化的司法解釋或指導(dǎo)意見，明確“以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”的合同條款的成立要件與解釋規(guī)則，統(tǒng)一司法裁判尺度。

強調(diào)審計程序的效率和時效性，建議規(guī)定審計期限，防止因?qū)徲嬀猛喜粵Q而導(dǎo)致承包人合法權(quán)益受損。

（二）對發(fā)包人（建設(shè)單位）的建議

合同先行，明確約定：若確需以審計結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)，必須在招標文件和施工合同中用清晰、無歧義的條款明確約定審計的主體、范圍、程序、期限以及審計結(jié)果對雙方的約束力。

規(guī)范管理，過程留痕：加強項目實施過程中的簽證、變更、計量支付管理，確保送審資料的完整性和準確性，為后續(xù)審計打下良好基礎(chǔ)。

及時溝通，高效對接：積極配合審計工作，并在審計過程中搭建與承包人的溝通平臺，對爭議點及時組織核對與澄清，提高審計效率。

（三）對承包人的建議

風(fēng)險識別，審慎投標：在投標和簽約階段，仔細審閱合同條款，對“以審計為準”等條款充分評估風(fēng)險，必要時可就審計時限、審減率的合理性等進行談判或提出價格調(diào)整。

強化內(nèi)控，規(guī)范資料：高度重視施工過程中的履約管理，確保所有工程變更、現(xiàn)場簽證、會議紀要等結(jié)算資料手續(xù)齊全、內(nèi)容清晰、及時確認，這是應(yīng)對任何形式審計的最堅實防線。

依法維權(quán)，理性應(yīng)對：若發(fā)生爭議，應(yīng)明確自身權(quán)利邊界。在合同無約定情況下，堅決拒絕發(fā)包人單方面以審計報告核減價款的要求；若合同有約定但審計程序嚴重違法或結(jié)論明顯不公，可依法申請行政復(fù)議或提起訴訟。

五、結(jié)論

審計結(jié)果與工程結(jié)算的關(guān)系，本質(zhì)上是行政權(quán)力與民事契約關(guān)系的交叉與平衡。審計監(jiān)督對于保障政府投資效益至關(guān)重要，但其效力不能無限擴張至民事領(lǐng)域。合同約定是連接審計與結(jié)算的唯一橋梁。在法律層面，必須始終堅持“合同約定優(yōu)先”的原則，尊重發(fā)承包雙方的合意。無約定則無約束，審計結(jié)論僅在其行政法律關(guān)系內(nèi)部發(fā)生效力。

參考文獻（向上滑動查看更多）

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律師簡介

李君

煒衡北京總所 高級合伙人

lijun@weihenglaw.com

李君，北京市煒衡律師事務(wù)所高級合伙人、紀委書記，畢業(yè)于中國政法大學(xué)，獲首屆法律碩士學(xué)位。系第十二屆北京市律師協(xié)會土地與房地產(chǎn)法律專業(yè)委員會委員、第四屆海淀區(qū)律師協(xié)會建設(shè)工程與房地產(chǎn)研究會主任、煒衡全國房地產(chǎn)與建設(shè)工程法律專業(yè)委員會副主任兼秘書長、湖南省財政廳政府專項債券評審專家?guī)鞂＜?，任某擬科創(chuàng)板上市制藥公司獨立董事、某市交通投資集團有限公司與城市發(fā)展投資集團有限公司外部董事。曾先后榮獲“奧運期間法律服務(wù)工作先進個人”、“海淀區(qū)優(yōu)秀律師”、“海淀區(qū)優(yōu)秀專業(yè)律師” 、“2015-2016年度北京市律師行業(yè)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”、“2021年度海淀區(qū)律師行業(yè)‘兩優(yōu)一先’優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”等榮譽稱號。

擅長房地產(chǎn)與建設(shè)工程領(lǐng)域法律事務(wù)，包括房地產(chǎn)開發(fā)及建設(shè)工程領(lǐng)域重大訴訟仲裁業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)公司并購及破產(chǎn)重整、PPP項目咨詢及政府專項債券項目等。所辦房地產(chǎn)合作開發(fā)案件入選《最高人民法院第二巡回法庭法官會議紀要（第一輯）》，主要著作：參與主編《房地產(chǎn)與建設(shè)工程案件勝訴策略》、《地方政府專項債券法律實務(wù)指引》（中國法制出版社出版）。

權(quán)洪森

煒衡北京總所 律師助理

權(quán)洪森，北京市煒衡律師事務(wù)所李君團隊律師助理，第四屆海淀區(qū)律協(xié)建設(shè)工程與房地產(chǎn)法律研究會委員，畢業(yè)于北京工商大學(xué)，獲法學(xué)碩士學(xué)位。參與協(xié)助辦理建設(shè)工程房地產(chǎn)、公司法方向等訴訟糾紛案件；參與國有獨資企業(yè)、上市公司重整并購項目，撰寫法律盡職調(diào)查報告，出具重整方案及法律意見書；審核多批地方政府專項債券法律意見書；參與多批地方政府專項債券項目評審及答辯；開展專項檢索與比較研究等。