無錫藍系列園區(qū)將舊廠房改造為文化科技、數(shù)字設計、文旅休閑等不同功能板塊，實現(xiàn)了存量資源的價值裂變。

中央財經(jīng)大學政府管理學院 王偉/文

隨著《自然資源部 住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺，資源資產(chǎn)組合供應作為一項核心舉措，為股權型城市更新模式注入了新的發(fā)展動能。其通過多門類資源的整合聯(lián)動、優(yōu)化配置，恰好能夠破解股權型更新中標的物價值偏低、權益分配不均、運營可持續(xù)性不足等痛點，推動形成“資源整合—價值提升—多方共贏”的良性循環(huán)，塑造兼具經(jīng)濟價值、社會價值與文化價值的高價值標的物，為城市更新行動提質增效提供堅實支撐。

一、現(xiàn)實困境：股權型城市更新標的物塑造的現(xiàn)有短板

當前，我國股權型城市更新試點逐步推進，但在標的物塑造過程中，受資源整合能力、政策支撐力度、運營模式成熟度等因素制約，仍面臨諸多短板，難以形成高價值標的物。

其一，資源整合碎片化，價值挖掘不充分。多數(shù)更新項目仍局限于單一地塊或單一類型資源的改造，對更新區(qū)域內的自然景觀、文化遺產(chǎn)、公共服務設施等特色資源排查不全面，缺乏系統(tǒng)性整合規(guī)劃。部分項目過度關注商業(yè)開發(fā)價值，忽視了文化遺產(chǎn)的活化利用與生態(tài)景觀的保護提升，導致標的物同質化嚴重，缺乏獨特價值標識；還有部分項目未能打通各類資源的權屬壁壘，集體土地、國有土地、私有房產(chǎn)等資源分散分布，難以形成組合優(yōu)勢，制約了標的物的整體價值提升。

其二，標的物功能定位單一，抗風險能力薄弱。傳統(tǒng)股權型更新項目多聚焦于居住、商業(yè)等單一業(yè)態(tài)，這種單一功能定位導致標的物收益來源集中，易受房地產(chǎn)市場波動、消費需求變化等因素影響，長期收益穩(wěn)定性不足；同時，未能結合區(qū)域發(fā)展特色與人口結構需求優(yōu)化功能配置，難以滿足居民對宜居環(huán)境、文化體驗、公共服務的多元訴求，也降低了標的物的社會價值與市場競爭力。

其三，權益分配機制不完善，制約多方參與積極性。股權型更新的核心是權益均衡，但當前部分項目未能充分結合資源價值貢獻度制定合理的股權分配方案。政府的政策資源、土地資源未能科學作價入股，企業(yè)過度追求短期開發(fā)利潤而忽視長期運營，居民的房產(chǎn)與土地權益作價偏低，難以享受資源增值帶來的分紅收益，導致各方主體博弈加劇，企業(yè)參與積極性不高，居民配合度不足，難以形成協(xié)同發(fā)力的良好格局，也影響了高價值標的物的落地推進。

其四，運營模式不成熟，難以實現(xiàn)價值長效提升。高價值標的物的塑造需要長期專業(yè)運營，但當前多數(shù)股權型更新項目仍采用“開發(fā)+銷售”的短期模式，缺乏對標的物的全生命周期運營規(guī)劃。部分運營主體缺乏專業(yè)的運營能力，未能有效整合各類資源、優(yōu)化業(yè)態(tài)布局、提升服務質量，導致項目建成后出現(xiàn)空置率高、運營效益不佳等問題，難以實現(xiàn)資源資產(chǎn)的持續(xù)增值，也無法為股權投資者提供穩(wěn)定的回報。

二、實踐路徑：以資源資產(chǎn)組合供應塑造高價值標的物的關鍵舉措

立足《通知》要求，破解股權型城市更新標的物塑造的現(xiàn)實困境，需以資源資產(chǎn)組合供應為核心抓手，從資源整合、功能優(yōu)化、權益重構、運營升級四個維度發(fā)力，推動各類資源要素協(xié)同賦能，塑造兼具經(jīng)濟價值、社會價值與文化價值的高價值標的物。

（一）全面排查整合，筑牢標的物價值基礎

需按照《通知》要求，開展更新區(qū)域內多門類資源資產(chǎn)的全面調查，建立資源資產(chǎn)臺賬，明確各類資源的權屬、數(shù)量、質量、價值等核心信息，為組合供應提供數(shù)據(jù)支撐。一方面，要突破權屬壁壘，推動國有土地、集體土地、私有房產(chǎn)等資源的協(xié)同整合，通過產(chǎn)權置換、作價入股、合作經(jīng)營等方式，解決資源分散分布的問題，形成資源資產(chǎn)包；另一方面，要聚焦特色資源，重點挖掘自然景觀、文化遺產(chǎn)、工業(yè)遺存等稀缺資源的價值，建立特色資源活化清單，推動資源從“閑置”向“活化”轉變，從“單一利用”向“多元賦能”轉變。

在資源整合過程中，需強化國土空間規(guī)劃的引領作用，結合區(qū)域發(fā)展定位與城市總體規(guī)劃，優(yōu)化資源配置布局，推動各類資源與城市功能深度融合。例如，針對老舊工業(yè)區(qū)更新，可將閑置廠房、工業(yè)遺存與周邊生態(tài)景觀、公共服務設施整合，打造集產(chǎn)業(yè)孵化、文化展示、休閑娛樂于一體的資源資產(chǎn)包；針對歷史文化街區(qū)更新，可將歷史建筑、非遺資源與商業(yè)業(yè)態(tài)、居住功能整合，形成兼具文化傳承與現(xiàn)代生活氣息的更新標的物，通過資源組合提升整體價值。同時，要完善資源作價評估機制，引入專業(yè)評估機構，結合資源的稀缺性、利用潛力、市場價值等因素，科學評估各類資源的價值，為股權分配提供公平合理的依據(jù)。

（二）優(yōu)化功能組合，提升標的物多元價值

一是推動產(chǎn)業(yè)賦能，結合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，引入新興產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等業(yè)態(tài)，推動老舊廠房、低效樓宇等資源的功能轉換，打造產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展載體，通過產(chǎn)業(yè)集聚提升標的物的長期收益能力。例如，無錫藍系列園區(qū)改造舊廠房為文化科技、數(shù)字設計、文旅休閑等不同功能板塊，三期陸續(xù)引進企業(yè)和商戶超過100家，2023年園區(qū)貢獻全口徑稅收1510萬元，實現(xiàn)了存量資源的價值裂變。

二是強化文化賦能，深入挖掘更新區(qū)域的文化內涵，推動文化遺產(chǎn)、歷史建筑、非遺資源的活化利用，將文化元素融入標的物的規(guī)劃設計與運營管理中。例如，蘇州十全街系統(tǒng)梳理歷史街巷文化基因，建立當?shù)氐摹胺沁z活化清單”，將蘇繡工作室、評彈茶座、文化傳說等嵌入潮流商業(yè)和空間場景中，實現(xiàn)歷史文化與現(xiàn)代生活交相輝映，改造后沿線店鋪客流量和營業(yè)額普遍提升約30%；成都玉林東路挖掘“老成都記憶”，通過墻繪藝術再現(xiàn)市井生活場景，使街區(qū)文化辨識度大幅提升，成為兼具文化價值與商業(yè)價值的城市地標。

三是完善公共服務，結合居民需求，整合教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公共服務資源，在標的物中配套建設公共服務設施，提升宜居品質，增強標的物的社會價值。例如，在老舊小區(qū)更新中，通過資源組合供應，配套建設社區(qū)養(yǎng)老服務中心、口袋公園、便民市場等設施，既滿足居民的日常生活需求，也提升了標的物的市場吸引力；威海火炬八街通過景觀價值挖掘打造“轉角見海”網(wǎng)紅地標，完善步行空間、休閑設施等配套，帶動周邊商業(yè)文旅氛圍崛起，2024年游客數(shù)量同比增長17.8%，旅游收入同比增長15.6%。

（三）重構權益機制，凝聚多方協(xié)同合力

一是明確各方股權比例，根據(jù)各類資源的價值評估結果，合理確定政府、企業(yè)、居民的股權占比，實現(xiàn)權益與價值貢獻相匹配。政府以國有土地使用權、存量公房產(chǎn)權或財政專項資金作價入股，保障公共利益底線；企業(yè)以資金、技術、管理經(jīng)驗入股，承擔開發(fā)建設與長期運營任務，獲得合理收益；居民以私有房產(chǎn)、宅基地使用權或集體土地股權入股，除傳統(tǒng)拆遷補償外，還能通過股權分紅、物業(yè)增值獲得持續(xù)收益。

二是建立動態(tài)股權調整機制，根據(jù)項目推進階段與資源增值情況，靈活調整各方股權比例，兼顧各方利益平衡。例如，項目初期，政府可適當提高股權占比，保障公共設施優(yōu)先落地；運營階段，若企業(yè)通過技術創(chuàng)新、業(yè)態(tài)優(yōu)化提升資產(chǎn)價值，可通過“超額利潤分紅權”適度提高其收益比例；若政府追加公共服務投入，可相應增持股權。同時，完善股權流轉機制，為居民股權提供內部轉讓、回購等渠道，降低居民的短期流動性風險，提升居民參與積極性。

三是健全風險分擔機制，明確各方主體的風險責任邊界，實現(xiàn)風險與權益對等。政策風險（如規(guī)劃調整導致容積率下降）主要由政府通過政策補償化解；市場風險由企業(yè)承擔主要責任，通過優(yōu)化運營策略彌補；居民則主要承擔房產(chǎn)入股后的短期流動性風險，通過平臺機制降低損失。同時，搭建多方溝通協(xié)商平臺，建立健全決策共商、矛盾協(xié)調機制，及時解決項目推進中的權益糾紛，營造良好的合作氛圍。

（四）強化專業(yè)運營，實現(xiàn)價值長效提升

一是組建專業(yè)運營團隊，整合規(guī)劃設計、工程建設、運營管理、財務等專業(yè)人才，搭建專業(yè)化運營平臺，借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度構建治理結構，設立股東會、協(xié)調委員會、監(jiān)督委員會等機構，明確各方職責權限。股東會決定平臺重大事項，協(xié)調委員會負責日常經(jīng)營決策與跨主體溝通，監(jiān)督委員會對經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督，保障股東權益，重大公共利益事項政府擁有一票否決權。

二是優(yōu)化運營策略，結合標的物的功能定位與資源特色，制定差異化運營方案，推動各類資源高效利用。例如，針對文旅融合型標的物，可打造特色文化IP，舉辦文旅活動，提升客流量與品牌影響力；針對產(chǎn)業(yè)融合型標的物，可搭建產(chǎn)業(yè)孵化平臺，提供政策扶持、技術服務等配套，吸引優(yōu)質企業(yè)入駐，提升產(chǎn)業(yè)集聚效應；針對居住型標的物，可完善物業(yè)服務，優(yōu)化居住環(huán)境，提升居民幸福感與歸屬感。同時，依托數(shù)字化技術，搭建智慧運營平臺，實現(xiàn)對標的物的精細化管理，提升運營效率與服務質量。

三是拓寬融資渠道，依托股權型模式的優(yōu)勢，結合資源資產(chǎn)組合供應，吸引多元資本參與。除傳統(tǒng)銀行貸款、企業(yè)自有資金外，可通過股權融資、債權融資、資產(chǎn)證券化等方式，吸引社會資本、產(chǎn)業(yè)資本、基金等參與項目建設與運營，增強資金穩(wěn)定性與抗風險能力。例如，貴陽太平路通過“政府基金+銀行融資+企業(yè)自籌”破解融資難題，實現(xiàn)了老舊街區(qū)的成功更新；各地可積極爭取政府財政補貼、專項債券等資金支持，為標的物的運營升級提供資金保障。

三、保障措施：推動資源資產(chǎn)組合供應落地見效的支撐體系

一是完善政策配套體系，細化資源資產(chǎn)組合供應的實施規(guī)則。各地應結合《通知》要求，出臺地方配套政策，明確資源調查、權屬整合、作價評估、組合供應的具體流程與標準，打破資源權屬壁壘，簡化審批流程。例如，優(yōu)化詳細規(guī)劃評估優(yōu)化流程，制定土地混合開發(fā)和空間復合利用正面清單與管控要求，對微更新項目制定規(guī)劃許可豁免清單，提升項目落地效率；完善資源作價評估標準，建立多元化評估體系，確保各類資源的價值得到合理體現(xiàn)；出臺稅收優(yōu)惠、財政補貼等激勵政策，吸引企業(yè)、居民等各方參與資源資產(chǎn)組合供應與股權型城市更新。

二是強化監(jiān)管服務保障，規(guī)范項目推進流程。建立健全政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督的多元監(jiān)管體系，加強對資源資產(chǎn)組合供應、股權分配、項目建設、運營管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保各方主體依法依規(guī)履行職責，保障項目質量與權益公平。加強對資源利用的監(jiān)管，嚴格落實國土空間用途管控要求，保護生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)，杜絕過度開發(fā)與資源浪費；加強對運營效益的監(jiān)管，建立運營評估機制，對運營不佳的項目及時督促整改，確保標的物實現(xiàn)長期穩(wěn)定增值；完善不動產(chǎn)登記服務，創(chuàng)新預告登記制度，預編不動產(chǎn)單元進行預告登記，打通權利轉讓的關鍵堵點，為資源盤活提供保障。

三是培育專業(yè)運營能力，提升各方主體的參與水平。加強對政府工作人員、企業(yè)運營團隊、居民代表的培訓，提升其對資源資產(chǎn)組合供應、股權型城市更新模式的認知與操作能力；引入專業(yè)的規(guī)劃設計機構、評估機構、運營機構，為項目提供專業(yè)化服務，提升標的物的規(guī)劃設計水平、價值評估精度與運營效益。同時，總結推廣各地優(yōu)秀實踐案例，如成都玉林東路、無錫藍系列園區(qū)、蘇州十全街等項目的成功經(jīng)驗，為各地提供可復制、可推廣的參考，推動資源資產(chǎn)組合供應模式廣泛落地。

四是強化公眾參與，凝聚更新共識。通過座談會、聽證會、線上公示等多種方式，廣泛征求居民、商戶、企業(yè)等各方主體的意見建議，讓各方參與到資源整合、功能規(guī)劃、權益分配、運營管理等全過程。加強政策宣傳解讀，普及資源資產(chǎn)組合供應與股權型城市更新的相關政策，提升各方主體的參與意識，讓居民了解自身權益與收益預期，增強居民的配合度與支持度，凝聚“共建、共治、共享”的強大合力。

資源資產(chǎn)組合供應是《通知》出臺的重要創(chuàng)新舉措，為股權型城市更新高價值標的物的塑造提供了全新路徑。股權型城市更新模式通過股權紐帶破解了多方博弈困局，而資源資產(chǎn)組合供應通過多門類資源的整合賦能，實現(xiàn)了標的物價值的多維提升，二者的深度融合，能夠推動城市更新從“空間改造”向“機制重構、價值提升”轉型，從“短期開發(fā)”向“長期運營、可持續(xù)發(fā)展”轉型。通過這種模式，既能激活存量資源資產(chǎn)的潛在價值，為城市發(fā)展注入新動能、新優(yōu)勢，又能實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民的多方共贏，推動現(xiàn)代化人民城市建設，讓中國城市在傳承與創(chuàng)新中煥發(fā)持久生機與活力。