IPP評論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導(dǎo)語：在2025年的商貿(mào)博弈中，美國在稀土、石墨等關(guān)鍵礦產(chǎn)及其加工環(huán)節(jié)對中國的依賴暴露無遺。如今，中國不僅在部分關(guān)鍵礦產(chǎn)的上游開采環(huán)節(jié)占據(jù)優(yōu)勢，更在中下游精煉加工領(lǐng)域形成了系統(tǒng)性控制力。

為應(yīng)對這一局面，特朗普政府自今年以來明顯加快了“礦產(chǎn)外交”步伐，試圖將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重組為一個(gè)由國家力量主導(dǎo)、私營資本協(xié)同參與，并通過雙邊交易與盟友網(wǎng)絡(luò)并行推進(jìn)的戰(zhàn)略體系。就在不久前的2月4日，美國舉辦“2026年關(guān)鍵礦產(chǎn)部長級會議”，并啟動“資源地緣戰(zhàn)略參與論壇”（FORGE）平臺，意在拉攏“志同道合”的伙伴圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)開采、加工冶煉和供應(yīng)鏈投資形成“關(guān)鍵礦產(chǎn)陣營”。

在此背景下，曾任美國國務(wù)院副國務(wù)卿何塞·W. 費(fèi)爾南德斯（Jose W. Fernandez）近日撰文。文章重點(diǎn)評析特朗普政府圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)的布局，包括120億美元的“金庫計(jì)劃”、“資源地緣戰(zhàn)略參與論壇”（FORGE）和《發(fā)展海外礦產(chǎn)投資與關(guān)鍵能源新盟友網(wǎng)絡(luò)法案》三項(xiàng)主要新舉措的潛力及其短板。

何塞·費(fèi)爾南德斯（Jose W Fernandez）

2021年至2025年拜登政府時(shí)期任美國國務(wù)院負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)增長、能源與環(huán)境事務(wù)的副國務(wù)卿；2009年至2013年奧巴馬政府時(shí)期任負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、能源和商業(yè)事務(wù)的助理國務(wù)卿

當(dāng)今美國政壇一個(gè)罕見的兩黨共識是：關(guān)鍵礦產(chǎn)和稀土元素對于國家防務(wù)以及搶占未來產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)都至關(guān)重要。它們是半導(dǎo)體、數(shù)據(jù)中心、光纖通信、人工智能以及眾多民用和國防應(yīng)用不可或缺的基礎(chǔ)資源。

但世界對這些資源的需求本身也構(gòu)成了一種脆弱性，因?yàn)殛P(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈目前由中國主導(dǎo)。中國開采、加工或控制著全球逾70%的鈷和鋰資源，并掌握著市場上幾乎全部石墨供應(yīng)。與此同時(shí)，在20種最重要的工業(yè)礦物中，中國還是其中19種的最大精煉國。

在采礦環(huán)節(jié)，中國在石墨和鎢的全球供應(yīng)中占比最高，均接近九成，稀土約占六成。到了精煉環(huán)節(jié)，中國的主導(dǎo)地位進(jìn)一步增強(qiáng)：鎵和石墨的精煉幾乎全部由中國完成，稀土約占九成，鈷超過八成，鋰約占七成。圖源：經(jīng)濟(jì)學(xué)人

這種“卡脖子”局面的形成，是數(shù)十年戰(zhàn)略布局的結(jié)果。2000年至2021年間，中國向非洲、拉丁美洲和亞洲近20個(gè)國家的礦產(chǎn)開采和精煉領(lǐng)域投入了近570億美元。與此形成鮮明對比的是，美國國會早在1996年就關(guān)閉了美國礦業(yè)局。到2024年，美國在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)量中的占比僅為1%。

要縮小與中國之間的差距，美國、伙伴國家以及私營部門必須采取協(xié)調(diào)一致的行動。但直到最近，特朗普政府仍缺乏這樣一種統(tǒng)籌性方案；其針對加拿大、烏克蘭、格陵蘭以及其他資源生產(chǎn)國的種種言行，使這一原本就極其艱難的任務(wù)變得更加復(fù)雜。

不過，在過去幾周里，美國國會和白宮提出了相互配套的路線圖，設(shè)想通過加強(qiáng)與國際盟友的合作來應(yīng)對這一挑戰(zhàn)；如果這些設(shè)想得到落實(shí)，便有可能開始削弱中國的主導(dǎo)地位。

中國的優(yōu)勢

正如許多國家已經(jīng)認(rèn)識到的那樣，中國并不避諱將其在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位用于政治目的。2010年，中方曾因釣魚島問題中斷對日稀土出口。最近，在日本首相就臺灣安全重要性發(fā)表相關(guān)言論后，北京又對稀土和磁體實(shí)施了新的限制措施。

作為對特朗普“解放日”關(guān)稅的回應(yīng)，去年中國對出口美國的十余種稀土實(shí)施了管制，隨后又將管制范圍擴(kuò)大到任何含有中國稀土材料、或使用中國關(guān)鍵礦產(chǎn)技術(shù)生產(chǎn)的“零部件、組件和總成”。即便在美國股市暴跌、特朗普政府隨后撤回了許多關(guān)稅措施之后，中國仍保留了部分出口管制。此后，特朗普在涉華表態(tài)上也變得更加謹(jǐn)慎。

中國還通過“掠奪性定價(jià)”削弱了西方推動供應(yīng)鏈多元化的努力。2024年，在全球鋰需求增長近30%的同時(shí)，中國出口增速更快，導(dǎo)致價(jià)格暴跌80%，迫使美國、加拿大和澳大利亞的相關(guān)項(xiàng)目被迫關(guān)閉。

也是在那一年，鎳、鈷和石墨的需求分別增長了6%至8%，但石墨和鈷的價(jià)格卻下跌近20%，鎳價(jià)也下跌了10%。中國的這一策略奏效了。盡管需求大幅上升，2024年全球關(guān)鍵礦產(chǎn)投資在扣除通脹因素后僅增長了2%。過去幾年里，相關(guān)供應(yīng)鏈反而變得更加集中。

2020—2024年部分礦產(chǎn)價(jià)格指數(shù)變化（電池金屬、銅與稀土）。圖源：IEA

礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系

為應(yīng)對這一脆弱性，拜登政府主要依托兩項(xiàng)競爭優(yōu)勢：私營部門和國際盟友。2022年，拜登政府啟動“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（Minerals Security Partnership，MSP，下稱MSP），將14個(gè)國家和歐盟納入其中。這一機(jī)制覆蓋了全球一半以上的GDP和60%的礦產(chǎn)需求。澳大利亞、德國、法國、印度、英國、加拿大、日本和韓國都是其最早一批成員。

這一伙伴關(guān)系的目標(biāo)，是通過金融、外交和戰(zhàn)略支持，帶動對戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目的公共與私人投資。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，其具體做法包括：向伙伴國政府、投資者和銀行共享潛在項(xiàng)目信息，推動公共融資機(jī)構(gòu)參與投資，將提升環(huán)境、社會和治理（ESG）標(biāo)準(zhǔn)作為向資源生產(chǎn)國提供“更優(yōu)方案”的一部分，以及拓展回收利用機(jī)會。后來在歐盟建議下還增加了“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系論壇”(Minerals Security Partnership Forum），幫助資源生產(chǎn)國解決吸引外資過程中面臨的障礙，并吸引更多投資者。

這張圖展示的是“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP）及其論壇國家的全球分布。深色國家為MSP正式成員，主要包括美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國、印度以及多個(gè)歐洲國家，整體以美國盟友和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為核心；淺色國家則為MSP論壇成員，主要是拉美、非洲、中亞等資源生產(chǎn)國。圖源：華盛頓郵報(bào)

在一個(gè)礦業(yè)投資往往需要數(shù)十年才能見效的行業(yè)中，MSP即便在起步階段也已取得成效。成立兩年后，其工作組已審查了200多個(gè)項(xiàng)目，并為其中30多個(gè)提供支持。該機(jī)制還曾在阿根廷和智利召集100多家私營部門投資者和融資機(jī)構(gòu)，與當(dāng)?shù)卣賳T直接對接；并在格陵蘭舉行專題會議，最終促成與當(dāng)?shù)匾患议_發(fā)商達(dá)成協(xié)議。

2023年，中國對鍺實(shí)施出口限制。鍺是半導(dǎo)體、集成電路和紅外視覺設(shè)備所需的重要礦產(chǎn)。MSP隨后促成了與日本的一項(xiàng)合作安排，使全球鍺供應(yīng)增加了近25%。

中國的分析人士也注意到了這一點(diǎn)。官方將MSP描述為工業(yè)化國家為關(guān)鍵礦產(chǎn)投資“去風(fēng)險(xiǎn)”而設(shè)立的主要機(jī)制，甚至有人將其稱作旨在讓關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈“去中國化”的“礦產(chǎn)版北約”。這種批評本身，恰恰說明了MSP所具有的潛力。

特朗普2.0登場

特朗普政府很早就意識到關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈過度集中所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。2025年3月，政府宣布計(jì)劃加快許可審批，并調(diào)動資金支持國內(nèi)采礦項(xiàng)目。按美方自己的說法，華盛頓已通過股權(quán)投資和財(cái)政支持，向少數(shù)幾家美國采礦和精煉企業(yè)提供了逾300億美元資金。

與此同時(shí)，美國還與包括日本、澳大利亞和阿根廷在內(nèi)的消費(fèi)國和資源生產(chǎn)國簽署了“框架協(xié)議”。在提交國會的報(bào)告以及與韓國、日本發(fā)表的聯(lián)合聲明中，特朗普政府也表達(dá)了對MSP的支持。

這張圖概括了2025年7月至2026年1月美國關(guān)鍵礦產(chǎn)交易模式的三層結(jié)構(gòu)變化： 左側(cè)顯示，特朗普政府推動的多筆項(xiàng)目交易，主要圍繞稀土、鋰、鋁等礦產(chǎn)企業(yè)展開；中間顯示，這些交易牽動多個(gè)部門，通過入股、債務(wù)服務(wù)、貸款擔(dān)保和認(rèn)股權(quán)證等多種政策金融工具加以支持；右側(cè)則顯示，這種布局同時(shí)向外延伸為兩類國際網(wǎng)絡(luò)，一類是與日本、韓國、馬來西亞、沙特等國推進(jìn)雙邊交易和融資合作，另一類是以“硅和平（Pax Silica）”為代表、覆蓋澳大利亞、日本等盟友的更廣泛“小多邊”陣營。圖源：IISS

不過，特朗普政府在國際層面的做法始終搖擺不定，有時(shí)甚至適得其反。其選擇通過以美國為中心的“輪輻式”架構(gòu)，與潛在伙伴開展雙邊接觸。已經(jīng)宣布的若干框架協(xié)議至今既未最終敲定，也未正式公布；而與澳大利亞和日本達(dá)成的安排，更多還停留在愿景層面。

一些專家認(rèn)為，特朗普的這些投資看上去像是“憑一時(shí)興起”作出的決定。

特朗普政府曾威脅要吞并加拿大——這個(gè)MSP創(chuàng)始成員國、也是重要的鈷、鈾、鋰、鎳和石墨生產(chǎn)國；還威脅要奪取格陵蘭，而格陵蘭的稀土資源儲量位居世界第八。與此同時(shí)，美國還要求烏克蘭——擁有歐洲最大鈾礦和鋰礦儲量的國家——以分享其關(guān)鍵礦產(chǎn)資源收益為交換條件，換取美國對其抵御俄羅斯入侵的支持。

且不說加拿大人并不愿成為美國的第51個(gè)州，格陵蘭人也拒絕淪為殖民對象，更不必說，在面臨生存威脅的情況下，烏克蘭根本無力拒絕這種帶有脅迫性質(zhì)的交易。在一些專家看來，特朗普政府的投資決策似乎確實(shí)是“出于一時(shí)興起”，幾乎“沒有經(jīng)過任何嚴(yán)肅審查”。

面對美國這種單打獨(dú)斗的路徑，其他國家也紛紛各行其是。歐盟已與14個(gè)以上國家簽署伙伴關(guān)系協(xié)議，并根據(jù)其2024年《關(guān)鍵原材料法案》鎖定了47個(gè)戰(zhàn)略項(xiàng)目。澳大利亞、加拿大、法國、德國、英國和阿聯(lián)酋也都在分別推進(jìn)與資源生產(chǎn)國的雙邊協(xié)議。

特朗普政府的三項(xiàng)新舉措

在經(jīng)歷了特朗普政府長達(dá)一年的煽動性言論和國會立法停滯之后，2026年的頭幾周里，白宮和國會密集推出了一系列新舉措。若能落實(shí)，這些舉措將大幅提高美國降低關(guān)鍵礦產(chǎn)脆弱性的可能性，也將使美國的國際伙伴從中受益。

上個(gè)月，白宮宣布計(jì)劃設(shè)立“金庫計(jì)劃”（Project Vault）。這是一個(gè)規(guī)模達(dá)120億美元的公私合作項(xiàng)目，旨在美國境內(nèi)采購并儲備關(guān)鍵礦產(chǎn)，以便在市場發(fā)生擾動時(shí)供私營部門進(jìn)行商業(yè)使用。

隨后，在華盛頓舉行的一場關(guān)鍵礦產(chǎn)部長級會議上，美國國務(wù)院又公布了“資源地緣戰(zhàn)略參與論壇”（Forum on Resource Geostrategic Engagement，下文簡稱“Forge”）的構(gòu)想。此次會議有50多個(gè)國家和歐盟參加。美國國務(wù)卿魯比奧將“資源地緣戰(zhàn)略參與論壇”稱為MSP的“繼任者”。這一機(jī)制將MSP的目標(biāo)與補(bǔ)貼、標(biāo)準(zhǔn)以及資源生產(chǎn)國和消費(fèi)國之間的優(yōu)惠貿(mào)易區(qū)結(jié)合起來，并擬通過由可調(diào)節(jié)關(guān)稅所支撐的價(jià)格底線，使該貿(mào)易區(qū)免受中國過剩供給的沖擊。

建立這一貿(mào)易區(qū)的設(shè)想，也呼應(yīng)了去年提出的另一項(xiàng)兩黨法案——《2025年恢復(fù)美國礦產(chǎn)安全法》（Restoring American Minerals Security Act of 2025）。其強(qiáng)調(diào)打造一個(gè)“志同道合國家”組成的聯(lián)盟，這也讓華盛頓一些分析人士開始猜測，特朗普政府是否重新認(rèn)識到了多邊主義的價(jià)值。

“金庫計(jì)劃”和“資源地緣戰(zhàn)略參與論壇”的宣布，緊隨其后的是眾議院于今年1月提出的《發(fā)展海外礦產(chǎn)投資與關(guān)鍵能源新盟友網(wǎng)絡(luò)法案》（Developing Overseas Minerals Investments and New Allied Networks for Critical Energies Act）。目前，該法案已獲得國會兩黨十多名議員支持。

這項(xiàng)擬議中的立法賦予總統(tǒng)談判國際關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議的權(quán)力，并授權(quán)美國參與MSP以及MSP建立起來的那些用于聯(lián)結(jié)私營部門、公共融資機(jī)構(gòu)和資源生產(chǎn)國的網(wǎng)絡(luò)。該法案在優(yōu)先推動國內(nèi)生產(chǎn)的同時(shí)，也承認(rèn)有必要“與盟友和伙伴合作，建設(shè)安全而有韌性的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈”。

更關(guān)鍵的是，《發(fā)展海外礦產(chǎn)投資與關(guān)鍵能源新盟友網(wǎng)絡(luò)法案》將推動采納最佳實(shí)踐列為主要談判目標(biāo)之一，內(nèi)容包括保護(hù)資源生產(chǎn)國的勞工權(quán)益、環(huán)境和礦區(qū)社區(qū)安全，以及確保礦產(chǎn)資源豐富國家的民眾能夠從采礦投資中受益。這實(shí)際上承認(rèn)了一點(diǎn)：在礦業(yè)領(lǐng)域推動高標(biāo)準(zhǔn)是一種具有現(xiàn)實(shí)吸引力的“招牌”。美國無法在一場不斷壓低標(biāo)準(zhǔn)的競爭中戰(zhàn)勝中國；但如果能夠通過提高標(biāo)準(zhǔn)來改變這場競爭的討論方式，提出的方案就會對資源生產(chǎn)國產(chǎn)生吸引力。

存在短板

這三項(xiàng)舉措是在歷屆政府既有努力基礎(chǔ)上的延續(xù)，并推動形成一套實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)自主可控的綜合性戰(zhàn)略。它們都體現(xiàn)出緊迫感，因此值得鼓勵。不過，隨著白宮和國會著手推動三者銜接配套，仍應(yīng)補(bǔ)上以下幾個(gè)短板：

第一，“金庫計(jì)劃”聚焦儲備，卻沒有涉及項(xiàng)目早期融資；“資源地緣戰(zhàn)略參與論壇”的方案也沒有說明資金安排；而《發(fā)展海外礦產(chǎn)投資與關(guān)鍵能源新盟友網(wǎng)絡(luò)法案》早期版本中原本擬向MSP撥款7500萬美元，但這一內(nèi)容并未進(jìn)入最終提交國會的法案文本。

然而，正如MSP的經(jīng)驗(yàn)所表明的那樣，在一個(gè)一千多個(gè)項(xiàng)目中往往只有一個(gè)能夠通過可行性研究、且啟動成本極高的行業(yè)里，種子資金常常是最難跨越的門檻。正因如此，法國、德國、印度等國近期紛紛宣布設(shè)立數(shù)十億美元規(guī)模的基金，為關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目提供早期啟動資金。任何戰(zhàn)略若想取得成功，都離不開政府在項(xiàng)目早期階段向本國私營部門提供大規(guī)模支持。

第二，《發(fā)展海外礦產(chǎn)投資與關(guān)鍵能源新盟友網(wǎng)絡(luò)法案》和“Forge”應(yīng)當(dāng)更加重視推動成員國發(fā)展回收利用。多位專家估計(jì)，到2050年，回收利用可使銅和鈷對新礦開發(fā)的需求減少35%，使鋰減少20%。回收不僅能夠降低新建礦山和加工基礎(chǔ)設(shè)施所需的時(shí)間與成本，也有助于緩解環(huán)境壓力，并創(chuàng)造更多私營部門參與機(jī)會。MSP最早支持的項(xiàng)目之一，就是英國一家從事回收利用的企業(yè)。如今，中國掌控著全球80%的電池回收產(chǎn)能。

第三，“Forge”和《發(fā)展海外礦產(chǎn)投資與關(guān)鍵能源新盟友網(wǎng)絡(luò)法案》應(yīng)當(dāng)借鑒MSP應(yīng)對鍺問題的經(jīng)驗(yàn)，建立一支跨國應(yīng)急響應(yīng)團(tuán)隊(duì)，并制定一套應(yīng)對未來中國出口禁令的行動預(yù)案。中國很可能會繼續(xù)把這種“卡脖子”優(yōu)勢武器化，而我們不應(yīng)在北京每次出手時(shí)都臨時(shí)從頭摸索應(yīng)對辦法。

第四，盡管“金庫計(jì)劃”目前重點(diǎn)是建立美國戰(zhàn)略儲備，但其設(shè)計(jì)中應(yīng)明確考慮與伙伴國之間共享資源，以及分擔(dān)采購和儲存義務(wù)；在全球性短缺發(fā)生時(shí)，我們需要協(xié)調(diào)行動，必要時(shí)還要共同調(diào)配礦產(chǎn)庫存。否則，各方就可能爭搶同一批資源、重復(fù)投入、推高成本并造成拖延。

沒有任何一個(gè)國家——包括美國在內(nèi)——有能力單獨(dú)解決這一共同脆弱性。保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全，既是美國的戰(zhàn)略當(dāng)務(wù)之急，也是經(jīng)濟(jì)機(jī)遇。在經(jīng)歷了最初幾次失誤之后，近期這些新舉措讓人看到希望：華盛頓或許終于準(zhǔn)備采納這樣一種戰(zhàn)略——既動員美國私營部門，也爭取國際伙伴共同參與，以挑戰(zhàn)中國的主導(dǎo)地位。

*文章于3月16日發(fā)布，原標(biāo)題為“ Americ a needs partners to challenge China’s critical mineral chokehold” 。

編譯｜周浩鍇 IPP新媒體編輯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

校對 | 劉 深

終審 | 劉金程

IPP評論熱門文章

關(guān)于IPP

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）是一個(gè)獨(dú)立、非營利性的知識創(chuàng)新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權(quán)與國際關(guān)系等開展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創(chuàng)新和政策研究平臺，成為領(lǐng)先世界的中國智庫。