A Pillar of the Economics Establishment Admits That It Was Wrong

In a new report, the World Bank thinks better of its old free-market absolutism.

世界銀行在一份新報告中反思了其過往絕對的自由市場理念。

作者：羅熱·卡爾馬

插畫作者：Matteo Giuseppe Pani /《大西洋月刊》

美國東部時間2026年4月16日

一個國家如何走向富裕？數十年來，經濟學界普遍認同一個簡單答案：奉行自由市場，不惜一切代價摒棄“產業政策”——即由政府主導規劃經濟生產結構的舉措。沒有哪個機構能像世界銀行這般，充分體現這一被廣泛稱為“華盛頓共識”的觀點。世界銀行成立于1944年，初衷是向發展中國家提供低息貸款，此后迅速成為發展經濟學的學術核心。20世紀90年代，該行對產業政策采取強硬反對立場，幾乎將這一概念打入禁區。

但如今，產業政策卷土重來，還迎來了一位出人意料的新支持者：世界銀行。上月發布的一份報告指出，該行此前的立場完全顛倒了事實：政府干預若實施得當，實則是經濟成功的關鍵要素之一。報告總結稱，產業政策“應被納入所有國家的國家政策工具箱”。

“這件事的重大意義怎么強調都不為過，”喬·拜登政府時期的國家安全顧問杰克·沙利文向我表示，“發展經濟學領域最重要的機構權威剛剛承認，我們此前對國家繁榮成因的諸多認知都是錯誤的。”這一轉變，有點類似于美國政府宣布膳食膽固醇與脂肪其實并無危害，承認數十年的營養建議存在謬誤。

世界銀行的態度轉變，圍繞著發展經濟學中一個著名案例展開。20世紀60至80年代，被稱作“亞洲四小龍”的一批亞洲經濟體——中國香港、韓國、新加坡和中國臺灣地區——實現了史上罕見的高速增長，從貧困的農業地區一躍成為富裕的工業經濟體，而其他發展中地區則遠遠落后。

一種觀點認為，這些經濟體的成功源于產業政策。按照這一說法，亞洲四小龍意識到，若立刻推行自由放任的資本主義，任何打造先進產業的嘗試都會被外來競爭阻礙。因此，這些經濟體投入大量公共資金扶持汽車、半導體、消費電子等特定“幼稚產業”，并偶爾通過貿易限制為這些產業暫時隔絕外來競爭。在持續扶持下，這些企業從規模小、競爭力弱的公司，成長為三星、現代（韓國）、臺積電（中國臺灣地區）等大型跨國企業。

這一觀點在20世紀80年代逐漸獲得認同，直到全球發展經濟學頂級權威介入并予以壓制。1993年，世界銀行發布一份廣為流傳的報告《東亞奇跡》，稱亞洲四小龍的富裕并非得益于產業政策，反而是在摒棄產業政策后實現的。報告稱，這些經濟體的多數經濟干預措施“效果微乎其微”，甚至“明顯適得其反”。報告結論稱：“我們對三類主要干預措施的評估顯示，扶持特定產業的做法普遍無效，對其他發展中經濟體而言也幾乎沒有借鑒價值。”東亞經濟成功的真正原因，是“親市場的經濟政策”，例如降低貿易壁壘、維持低預算赤字、放寬對私營企業的監管。

這份報告的直接影響，是讓產業政策淪為經濟學界等同于地平說的荒謬理論，進一步鞏固了圍繞自由貿易、放松管制和私有化的華盛頓共識。它還影響了發展中國家獲取急需資金的條件，因為世界銀行開始將貸款資格與受援國摒棄產業政策、推行親市場改革掛鉤。

到21世紀10年代中期，華盛頓共識開始顯現弊端。第一個轉折點出現在2016年，唐納德·特朗普憑借抨擊全球化與自由貿易當選美國總統。第二個轉折點則是2020年新冠疫情期間，包括美國在內的全球多國面臨物資短缺，小到口罩，關鍵到半導體，均供不應求。

與此同時，中國完全無視世界銀行的建議，實力卻愈發強盛。中國將一系列戰略性產業從近乎空白發展為全球領先。到2025年，中國造船產量占全球一半以上，電動汽車占全球三分之二，電池占全球四分之三，太陽能板占全球九成。

對發展中國家而言，中國的發展道路堪稱值得效仿的奇跡。彼得森國際經濟研究所經濟學家瑪麗·洛夫利向我表示：“許多中等收入國家的經濟增速開始大幅放緩。那該怎么辦？看看中國就知道，它們推行的是產業政策，而且效果似乎很不錯。”

但對美國及其他發達經濟體而言，中國的崛起構成了嚴峻的經濟與地緣挑戰，必須予以應對。2023年，沙利文發表演講，闡述了“新華盛頓共識”的核心原則：政府將更積極地創造優質中產階級就業崗位、構建韌性供應鏈、減少對地緣政治對手的依賴，并培育對國家安全至關重要的新興產業。為此，拜登政府時期的美國向半導體與清潔能源領域投入數千億美元，并對電動汽車、電池等戰略性產業的部分中國商品加征新關稅。特朗普去年重返白宮后，舉措更為激進，對全球幾乎所有商品征收高額關稅，并收購英特爾等企業的政府股權。

如今全球兩大經濟強國均推行產業政策，其他國家也不得不跟進。同年，世界銀行對其各國經濟學家開展調查，結果顯示80%的經濟學家表示，合作國政府就如何更有效地實施產業政策向其尋求建議。在對183個國家發展規劃的全面評估中，該行發現所有國家都至少采取了一種產業政策形式。

因此，在首份東亞報告發布三十余年后，世界銀行決定發布續篇。這一次，結論截然相反。世界銀行首席經濟學家英德米特·吉爾在報告前言中寫道，《東亞奇跡》報告反對產業政策的立場，“如今的實用價值堪比一張軟盤”。為何會有這樣的轉變？首先，相關證據不斷積累。20世紀90年代以來，多個貧困國家通過產業政策成為關鍵產業的全球領導者，例如羅馬尼亞的軟件開發、巴西的農業以及中國的造船業。此外，世界銀行研究人員借助數十年的更多數據重新審視東亞發展歷程后發現，產業政策對該地區成功的重要性，遠超最初認知。例如，1973至1979年，韓國政府每年投入約占國內生產總值0.4%的資金，發展鋼鐵、電子、石化等產業。1993年報告發布時，這筆投入的收益看似并不匹配成本。但近期一項研究顯示，該投入最終使韓國年度國內生產總值提升了3%——這是極為可觀的增長。

第二個轉變是發展中國家的治理能力有所提升。其政策制定者受教育程度更高，官僚體系更專業化，財政預算也遠多于三十年前，這讓這些國家更有能力成功實施干預。綜合這些變化，報告得出結論，產業政策“比以往認為的更具可復制性”。

各國實施產業政策的具體方式至關重要。通過梳理大量國際案例，報告發現，關稅很少能實現既定目標，即便實現，也會付出難以接受的代價——損害依賴進口商品的產業，并招致他國報復。相反，報告主張采取向特定產業提供直接支持的政策，例如補貼、稅收抵免或勞動力培訓項目。

產業政策最大的問題或許在于，各類特殊利益集團會向政府游說尋求優待或豁免，極易引發腐敗與以權謀私。報告用一章內容闡述“如何完善制度建設”，其中建議將政策執行交由相對獨立于政治的技術官僚機構，避免其受到與政治關聯的利益集團施壓。報告還強調，各政黨最好作出明確、可信的承諾，減少不確定性，讓現有及潛在企業能夠依據新政策做出長期決策。同時，報告警示切勿“挑選贏家”——即投資特定企業或國家龍頭企業，而非為整個行業提供廣泛激勵。

這份最佳實踐清單，幾乎與特朗普第二任期的做法完全相反。他對全球幾乎所有國家的各類商品加征高額關稅。這些關稅時而宣布，時而撤銷；時而暫停，時而重啟；通過協議修訂，被法院推翻后又換用其他法律依據重新實施，而這些依據或許仍會被法院否決。關稅均由總統個人權限發布，導致無數游說者、外國領導人、企業高管紛紛前往海湖莊園尋求豁免。特朗普實施的定向投資，均為直接入股英特爾等特定企業，而非針對整個行業的扶持。

在此背景下，世界銀行向全球傳遞的潛臺詞似乎是：是的，產業政策如果運用得當，是可以奏效的。但是，看在上帝的份上，千萬別學美國。

本文作者Rogé Karma是《大西洋月刊》的專職撰稿人。

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