從包餃子看社區參與之難——包餃子的為什么總是那些老面孔？

書名：《治城：中國城市及社區治理探微》

叢書名：重新發現中國

作者：王德福

出版社：廣西師范大學出版社

出版時間：2021年1月

作者簡介

王德福，1984年生，山東臨邑人。現為武漢大學社會學院副教授，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員。主要從事城鄉基層治理與社區建設研究，著有《做人之道：熟人社會里的自我實現》《鄉土中國再認識》等。

內容介紹

我們這樣一個大國，在最基層的城市社區里，如何治理發生在居民身邊的、與日常生活相關的小事情？本書聚焦城市社區治理，通過作者在全國十余個城市二十多個社區的實地調研，對社區治理研究和實踐領域中的主要經典議題進行再討論，為認識中國城市社區和社區治理、提煉中國基層治理經驗、推進相關研究提供了有益參考。

目 錄

序 言

所謂“城市”

——換個視角看中國城市治理空間的深刻重組 / 1

一 發現城市

集合式居住 / 3

也說“社區” / 15

老城：生活有機體 / 25

二 多元主體

主輔結構 / 37

社工更替 / 49

自組織：“簡”而“小” / 60

社會組織 / 68

積極分子 / 79

消極分子 / 90

業主自治中的政府角色 / 98

激活老年人 / 111

三 小事治理

業主合作的理性選擇 / 117

物業糾紛的三種類型及其高發因素 / 126

鄰里糾紛 / 137

陌生人社會的激勵機制 / 144

環境治理，小事難辦也得辦 / 151

居家養老：為何花錢還得背鍋 / 162

煤氣瓶的政治任務 / 173

從包餃子看社區參與之難 / 182

倒積水與末端應急能力 / 192

老舊小區的難題 / 203

四 破局之路

社區行政化 / 211

全科社工 / 222

社區減負 / 232

居站分設 / 240

動態社會的治理 / 250

精細治理 / 257

創新，創新！/ 266

社區關聯有機化 / 274

用自主權激活自治權 / 282

社區治理現代化 / 293

社區治理現代化的路徑選擇 / 300

大國小事（代后記） / 303

從包餃子看社區參與之難

包餃子的為什么總是那些老面孔？

現在，無論是做研究的學者，還是做社區工作的工作人員，都有個理所當然的觀點：社區參與就是好，越多越好。我們調研所到之處，不管是高檔小區、普通小區還是保障房小區、老舊小區，不管是上海、深圳、杭州等發達的超大特大城市，還是黃岡等欠發達的中小城市，所有社區都在想方設法擴大居民參與，真可謂花樣百出。為了吸引年輕人參與，就從娃娃抓起，搞親子活動；為了吸引全職太太們參與，就請專業老師來教他們做手工，學才藝；為了創造新形式，又是請專業社會組織來指導，又是動員社區骨干做工作。盡管想了很多辦法，搞了很多形式，但社區參與的狀況還是不理想。

所謂不理想，可以歸結為三個有限：參與規模有限，參與內容有限，參與效果有限。參與規模有限就是經常性參與社區活動的，仍然以退休的老人為主，絕大多數中青年人參與率極低。參與內容有限是指社區參與主要局限在日常性的社區活動和周期性的社區事件上。日常性社區活動包括群眾文體活動，重要節日、紀念日的慶祝或宣傳活動，等等；周期性的社區事件則主要是社區換屆選舉和人大代表換屆選舉等。而社區基層組織的工作中，除了少數積極分子，基本上沒有居民會主動關心，更不要說參與了。參與效果有限就是，哪怕社區活動搞得再豐富，目前它仍然只是社區基層組織的工作任務，而沒有真正提升社區居民的自治能力，也沒有轉化成基層組織的治理能力。

對大多數參與的居民來說，搞活動時興高采烈，活動結束了，依然是各回各家，恢復原狀，很少有什么人是參與了很多次活動，就從一個普通居民變成熱心社區公益的積極分子的。實踐中，更多的是熱心公益的人本來就熱心，所以才積極參與，而不是相反。這種不理想，還伴隨著一種很吊詭的后果：社區為了吸引居民參與，會向參與的居民發放禮品，長此以往，活動就變成了福利。對居民來說，你社區就該搞活動，搞活動發禮品更是理所應當。居民參與活動，也就變成了去享受福利。以至于居民經常會因為禮物準備不充分不合意，而向社區和工作人員發牢騷。于是，一些經費充裕的社區，有能力拿出更有吸引力的物質激勵，社區參與就顯得紅紅火火。

說不理想，自然是有個理想的標準做參照。最理想的自然是突破上面所講的“三個有限”，把參與規模搞得大大的，參與內容搞得多多的，參與效果搞得好好的。在實踐中，大家更關心的是第一個指標，就是參與的廣泛性。參與的人越多越好，似乎人多就表示社區融合得好，社區社會資本比較充分，社區自治就有了實質意義。因此，社區書記主任們主要的用力方向，就是吸引和動員更多的居民參與，以至于參與內容和參與效果倒成了次要的目標，甚至被有意無意地忽視了。我們在調研時，聽到書記主任們最多的說法就是：參與的人太少了，搞來搞去還是那些老面孔。

在杭州調研時，候門社區居委會主任說，端午節包粽子，春節包餃子，年年搞，但實際上來包餃子的總是那些人，吃到餃子的也是那些人。在紹興調查時，一位負責老齡工作的社區工作者說，讓居民來參加個活動太不容易了，所以每召集一次都要充分利用，把主席臺上面掛的橫幅換掉，下面坐的人調調順序，不能在鏡頭前面的老是那幾個人，就露餡了，這樣的話，一次就可以應付掉好幾個任務了。說起來有些荒誕，卻實在是社區的無奈之舉。

為什么社區參與度不理想？一種常見的解釋是，城市是個陌生人社會，社區的社會資本不足。這實際上什么都沒有解釋，其背后還是存在一個社區參與應當是全面參與、廣泛參與的正當性預設。我以為，更恰當的發問方式應該是：“為什么參與？”也就是說，我們要先弄清楚居民的參與動機。學者從理論上似乎能夠給出答案：居民參與是他們公民權利的一部分，他們通過參與實現對社區決策施加影響，從而更好維護自身利益的目的。這個邏輯不完全成立。實現這個目標的方式可以有很多種，為什么為了維護自身利益就非要直接參與呢？

進一步追問則是，他們要維護的利益到底是什么？這肯定不能簡單歸結為抽象的“公民權利”。在我看來，對普通居民來說，他們最關心的利益就是能夠有一個宜居的生活環境。社區畢竟只是居民的生活空間，無論從居民的需求還是社區供給能力來看，它注定是有限的。生活空間里的需求都是圍繞生活展開的，是具體的、瑣碎的，是環境保持干凈衛生，是車輛有序停放，是矛盾糾紛能夠及時化解，是有基本的休閑活動場所等等。他們要參與，也是向社區基層組織，向物業公司等表達相關訴求，以期得到后者的及時有效回應。我覺得這才是居民參與的真實動機，而我們衡量社區參與水平的指標，也應該是居民訴求是否得到了及時有效回應，換句話說，社區宜居水平是否在不斷完善。這是一種“結果評價”，而非“過程評價”。我們現在太關心參與過程和形式了，反倒忽略了參與目的和結果。試想，如果居民擁有其他表達訴求的有效渠道，并且其訴求基本能夠得到及時有效回應，而不一定需要通過廣泛的、直接的參與，那我們為什么非要追求參與的全面性、廣泛性呢？

視角一換，現實就不那么讓人生厭了。在我看來，現在居民的社區參與途徑不僅豐富而且有效，社區參與狀況并沒有那么不理想。希望讀者不要以為我這樣說，就表示我認為當下的社區參與很完美。我真正想要指出的是，我們應該摒棄既有的理論和預設的限制，去發現社區參與的豐富實踐。

媒介式參與

社區參與中的“老面孔”很重要。老面孔主要就是社區里的居民積極分子，這些人又以退休在家的老年人為多，他們有時間又有熱情，愿意參加活動，也關心社區公益。很多老人在單位工作時就是車間主任、工會干部或者積極分子；有的呢，則純粹是因為某件事跟社區打過交道，與社區干部建立了私人感情，在反復動員下成了積極分子；有的則是在其他積極分子帶動下參與進來的。積極分子活躍在社區治理的各個領域，文體活動中有他們，社區志愿者有他們，應付上級任務也少不了他們幫忙。對社區工作來說，積極分子的存在是必不可少的。他們是社區的眼睛，幫助發現社區里的各種情況，及時上報；他們也是社區的腿，幫忙發發選票，做點力所能及的工作；他們還是社區的嘴，在居民當中宣傳社區工作，傳播信息，還能在社區開展工作時敲敲邊鼓。有經驗的社區書記主任，都懂得怎么發掘和運用積極分子，他們之間建立的親密關系甚至可以延續多年。

作為社區基層組織的幫手，只是積極分子的一面。很多人關注到了，但也就僅僅看到了這一面。積極分子還有重要的社區參與的意義，這一點同樣不可忽視。這方面意義有兩層理解，首先，他們本身就是社區參與的主體，他們的行為就是在踐行社區參與。這一點很容易理解。第二層含義可能被忽視了，就是積極分子也是普通居民實現社區參與的重要媒介。只看到第一點，就會認為社區參與只是這些老面孔，參與面不足。如果看到第二點，就能夠認識到，普通居民通過以積極分子為媒介實現社區參與，其實是社區參與非常重要的實現形式，這種形式可以稱為媒介式參與。社區干部經常說，積極分子發揮著“上傳下達”的作用，是社區與居民之間的“橋梁”和“紐帶”，其實也揭示了積極分子所具有的普通居民參與媒介的作用。

媒介式參與是一種間接參與。作為媒介，積極分子并不完全等同于“代表”，盡管許多積極分子擁有“居民代表”的身份。“代表”一般要由被代表對象通過選舉賦權產生，獲得了授權，便可以代替授權者在公共事務處理中表達意見。積極分子不需要通過居民授權，他們的資格是自動獲取的，靠的是自身稟賦。在這個意義上，積極分子與普通居民的關系不能類同于“委托－代理”關系。也因此，積極分子哪怕有居民代表的身份，一般來說也并不能代替居民表決與其利益相關的事務。積極分子作為普通居民社區參與的媒介具有這樣幾個特點：

首先，其作用是幫助居民表達利益訴求。居民可以不直接去找居委會或物業公司或其他治理主體，而是通過積極分子代為表達訴求。二者不是委托－代理關系，而是一種私人性的人情關系。

其次，積極分子有主體性。作為參與媒介，積極分子不是被動的，而是主動的，他可以做也可以不做，并不受居民約束。

再次，積極分子之所以成為媒介的關鍵，在于其與普通居民具有廣泛的利益一致性。積極分子是普通居民的一員，并不一定是社區精英。成為積極分子主要是因為他們為人熱心，古道熱腸，有閑有精力，又具有一定的表達能力和辦事能力，他們與普通居民生活在一起，在職業、收入、社會階層屬性等方面與普通居民沒有明顯差異，利益關切比較一致。

最后，媒介式參與的激勵機制主要是社會性的，是來自居民的認可、肯定等社會性報酬，以及積極分子從中獲得的自我實現的價值激勵。社會性激勵機制是積極分子區別于正式的專職的“代表”，也構成了積極分子的進入門檻：大多數普通居民并不追求社會性激勵，這是其社區參與度低的原因之一。

上述特點既是媒介式參與何以可能的因素，也是限制其效果的因素。它依賴于社會性的非正式的機制，就具有不穩定性。社區的化解方式是賦予積極分子公共身份，或者強化其公共身份意識。“強化”方式用在黨員或者擁有公職身份的居民身上，例如現在很多地方在做的“黨員亮明身份”“雙報到”等；“賦予”則是給普通居民以“樓組長”“片長”“居民代表”等公共身份，“賦予”既可以通過居民選舉，也可以由社區直接指定，二者的效果差別不大，畢竟對居民來說，他們最關心不是自己是否投票選舉，而是“代表”“樓長”能否真正發揮媒介作用。“公共化”機制與社會性激勵并行，共同構成媒介式參與的動力機制。

從我們調研來看，越是老舊社區，媒介式參與的作用越明顯。一方面，許多老年人或是出于習慣，或是自己行動不便，而愿意讓積極分子幫忙反映問題；另一方面，這類社區的積極分子也比較多。相比之下，商品房小區里雖然也有積極分子，但其與普通居民之間的聯系比較疏離，就限制了其作用的發揮。媒介式參與的重要基礎，是積極分子與普通居民的利益一致性，隨著社會異質性增強，這個基礎其實是在不斷削弱的。我們在調查中發現有的積極分子甚至不愿意跟社區內的普通老年人打交道，他們有自己更“高端”、品味更接近的社交圈子，而不屑于普通老人那種打麻將聊天曬太陽的“低端”生活。一旦發生這種生活方式、生活品味的“區隔”，積極分子作為社區與普通居民之間媒介和橋梁的作用就會消解，就會蛻化成單純的社區基層組織的幫手了。社區基層組織應該致力于在社區中將那些真正的積極分子識別出來，并進行有效動員，不斷再生產出媒介式參與的“關鍵群體”。

逆向參與

其實，近些年發展最迅猛的，是另外一種參與形式，即政府和社區基層組織主動搭建制度化的信息傳遞渠道，以及主動將公務人員下沉到群眾當中收集信息，可以稱之為“逆向參與”。一般來說，參與是指公民主動參與到公共事務治理當中，政府的角色是開放參與渠道，回應公民訴求，政府是被動回應。這就會發生公民參與動力不足、參與渠道不暢、政府回應不足等問題。逆向參與則顛倒過來，政府主動去收集社會訴求。這既增加了參與渠道，又可以彌補公民主動參與不足的問題。

這種逆向的信息采集是群眾路線傳統的一部分，王紹光教授說，這是中國共產黨獨創的政治傳統，是一種“逆向政治參與”。它要求政府公務人員主動下沉到群眾中去，傾聽群眾意見，了解群眾疾苦。

政府及其職能部門的逆向信息采集方式，在很多城市有制度化的渠道，其中比較成熟和普遍的是人大代表或政府部門的社區聯系點制度，其主要做法就是讓政府公務人員（包括官員）或政府部門與社區建立固定的聯絡關系，定期到社區了解社區情況，接待居民反映問題。

我們在南京社區調研時，正好趕上市區人大代表到駐點社區接待群眾來訪。從實踐來看，目前其直接接受居民訴求表達的效果并不理想，原因應該是絕大多數居民并不知情，即使知道，他們主動找人大代表的動力也不足。社區的做法是提前找幾個居民代表，讓他們來反映情況。對社區來說，這是展示社區“老大難”問題的好機會，社區干部會和居民代表事先做好溝通，一起向人大代表或領導反映重大問題，請求他們在更高層級協調資源，推動相關問題的解決。特別是那些重大問題，街道辦事處也無能為力，就會默許社區的這種做法。我們去的那個社區，就是通過這種方式從上面爭取到了資源，為一個小區安裝了樓梯扶手，而這恰恰是小區老年人反映多年的“老大難”問題。這種常規化的駐點制度是普遍化的，每個社區都有上級駐點，盡管存在駐點單位資源協調能力差異，會產生資源分配的不公平性等問題，但確實有助于彌補科層體制的某些缺陷。由于其是常規化的，通過長期實踐會形成一個基層信息向上傳遞的渠道，上級也可以更全面準確地了解到基層工作的真實困難。

另外一種制度化和組織化的信息采集方式是社區網格系統。社區網格系統不僅在社區社會治安綜合治理等社會管理工作中作用突出，而且也成為政府和社區收集居民訴求的重要手段。網格系統在許多城市是利用現在的社區基層組織建立的，即社區工作人員兼任網格員，有些城市則建立了專職的網格員隊伍，社區設有網格管理中心，專門負責信息采集。從實踐來看，網格管理體系在收集信息方面的效率是比較高的，以至于高到了出現“信息冗余”“壓力上傳”的傾向，即網格員為了完成定量化的信息采集指標，而不對信息的輕重緩急做區分，一概上報；原本很多事情可以通過社區來解決的，現在也報上去，將責任推給上級政府。這不僅造成“問題擁堵”，增加基層治理壓力，也有可能適得其反，抬高了居民期待，卻降低了其自治意識和自治能力，需要在實踐中進一步完善信息采集系統的甄別機制。

將這些信息采集方式視為一種逆向的社區參與，顯然是從“結果”意義上定性的，即我們認為這種形式有助于及時收集到居民訴求。社區參與本身不是目的，而只是一種工具，不能本末倒置。社區參與歸根到底，是防止政府脫離群眾，漠視群眾訴求。我們不應該拘泥于參與形式，對居民來說，如果他們的訴求能夠及時被社區和政府關切到，其直接參與的必要性自然就弱化了，這種情況下再片面追求社區參與率，難免會產生誤判。