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田野新聲·薦書專欄

《新時代社會治理的中國表達——邁向現代化的鄉村觀察》

序言

改革開放以來，中國經濟快速發展，社會急劇變遷，人民生活水平得到極大提高。根據國家統計局數據顯示，從1978年到2023年，國內生產總值從3678.7億元增加到1251297.0億元，城鎮人口占總人口的比重從17.92%提高到66.16%，國家財政收入從1132.26億元增加到216784.0億元，國家財政支出從1122.09億元增加到274574.0億元，全國居民人均可支配收入從171元增加到39218元，全國居民人均消費支出從151元增加到26796元。中國經濟的快速發展、城鎮化進程的持續加快、居民消費水平和消費能力的日益提升，推動著中國社會的發展與進步，為平安中國建設既創造了良好的外部環境，又夯實了經濟社會基礎。 黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義進入新時代，中國共產黨帶領中國人民在社會建設和社會發展領域不斷開拓創新，謀篇布局先后提出社會治理、社會治理共同體等重要概念，強調要建設共建共治共享的社會治理制度，讓改革開放的成果更多更公平地惠及全體人民。

站在新時代的歷史方位，回顧中國共產黨領導政權建設的歷史可以發現，服務權能是分析中國國家與社會、國家與農民關系的重要視角。中國共產黨成立后經過不斷的實踐探索與理論創新,將獲取為民服務權作為政權建設的邏輯起點。新中國成立后,在農村,黨領導的政權建設將為農民提供公共服務的權力從宗族收歸國家,實現了服務權的集中,建立起全能主義政治模式,主要依靠體制性力量為農民提供服務。改革開放以來,國家開始優化配置服務權,培育發展各類服務主體,適時調處政府與各類服務主體的關系,持續提升間接為農民提供不同類型服務的能力,以滿足人民日益增長的物質文化需求及美好生活需要。用服務權能的視角分析農民合作社的發展可以看出，農民合作社在邁向綜合化發展的過程中，既需要持續提升服務能力，又需要不斷拓展服務權利。其中，服務權利是指組織具備的向社員提供某種服務的資格，服務能力則意指組織擁有的滿足服務對象多元需求的能力。地方政府的風險評估、組織信任則是影響組織服務權利獲取和服務能力提升的關鍵性影響因素，此兩大因素的影響使得組織服務權利與服務能力處于動態調整。只有在服務能力與服務權利相匹配的情況下，合作社才能穩定地邁向綜合化發展。

同時，在國家政權建設持續推進的過程中，地方社會的半正式治理實踐始終存在，非正式制度與正式制度雜糅在一起影響著制度變遷的方向。本書通過追溯中華人民共和國成立以來的農村半正式治理實踐，提出“公域、私域與公私秩序”的理論分析框架。公域是傳統農民缺乏認知，近現代農民正在逐步增加認知并不斷熟悉的領域，里面通行的是普遍主義邏輯的法律法規、制度和政策。私域是農民日常生活的政治場域，承載著農民的超越信仰和俗世生活，是他們可以安放靈魂的地方，是農民特殊主義取向的行為邏輯的鍛造場。在帝制時代，公域里的法制與私域里的禮治，是異形同構的關系，都是儒家意識形態的折射；通過紳士的連接，正式的官僚制與非正式的鄉土社會之間形成了一套精巧的秩序銜接機制，共同維系了帝國秩序的穩定。近代以來，尤其是進入新世紀以來，政府越來越強調政體建設的重要性，公域里的治理邏輯發生了重大變化，技術性治理日益興起；私域里的秩序形成機制在現代性的入侵下正在碎片化中進行要素的重新組合，但尚未完成重構的過程。一快一慢之下，破壞了二者之間的協調性與自洽性，加重了半正式治理實踐的荷載，對基層社會產生了諸多的意外后果。其中，一個重要的表現是農民的日常生活政治秩序遭到破壞，導致農民信訪案例持續增加。農民信訪事件的日益增多，與鍛造“氣”、“忍”、“報”，時運觀等農民生活政治品性的私域里的秩序維系機制遭到破壞緊密相關。農民上訪不全是為了抗爭、維權，更多的是為了向各級政府求援，討要個“說法”。但是，公域與私域的秩序機制不同，使農民上訪難以得到滿意的答復，導致農民上訪陷入積重難返的困境。

國家制度能力建設強調要用現代公共治理規則取代因地因時而異的非正式制度，但在實踐中，行政體制科層化改革和普遍主義邏輯的制度建設遭遇鄉村社會的反制,并沒能取得理想的實踐效果,某些地方政府陷入形式主義和文牘主義的泥潭，而在縣域治理中，正式制度建設與非正式制度實踐并存的現象還將長期存在,且具有實踐的必要性和客觀的合理性。因此，正式制度建設的“精度”要求與人民生活實踐中的“溫度”訴求之間存在的張力，考驗著治理主體的權衡和實操能力。當前的社會治理制度建設需要加強人民需求反饋機制建設，使基層治理主體常規性回應民眾訴求的方式方法成為正式制度的一部分，增強國家制度能力建設與城鄉基層社區和諧發展的協同性。社會治理制度創新的關鍵是形成國家制度能力建設的“雙層架構”,既要在頂層架構方面加強全國性法律法規和政策文本等宏觀層面的制度建設，又要在底層架構方面重視村規民約和社區公約等基層社會的制度建設，以推進“三治融合”實踐創新。

以國家制度能力建設作為研究的邏輯起點，系統梳理最近40多年來鄉村社會變革和鄉村治理轉型的研究成果，社會學關于鄉村治理的研究經歷了四次轉型,從最初的鄉村治理主體分析,到鄉村治理規則分析,再到鄉村價值基礎研究,最后到生活治理和數字治理研究的興起，不同研究范式的轉換與改革開放進程、國家制度能力建設步伐、鄉村社會的變遷過程緊密聯系在一起,反映出鄉村治理研究的豐富性和復雜性。總體來看，第四次科技革命的蓬勃發展、中國特色社會治理格局的初步形成、鄉村社會結構的質性變遷與農民數字素養的持續提升為數字鄉村治理提供了歷史性的發展機遇。在數字鄉村發展的過程中，數字平臺逐步成為鄉村治理現代化的重要實現載體。從數字平臺建設與鄉村治理如何有效銜接的角度進行考察發現，當前數字平臺建設普遍存在脫嵌于鄉村治理的困境，這其中呈現的脫嵌形態表現為“制造”數字、“制造”事件、“制造”流程以及“制造”績效等方面。數字平臺脫嵌形態的出現，主要是受到各級政府政績打造與晉升競爭、條線部門間利益矛盾沖突、政府強勢主導與社會參與不足等因素的影響，并給鄉村治理帶來了包括加重基層干部數字負擔、削弱數字平臺統合能力、加大基層政府財政壓力、數字形式主義和數字平臺普遍閑置等諸多意外后果。此外，數字平臺代表著部門權力，是權力的聚合點，所以不同的政府部門基于自身利益的考慮，展開權力博弈。而博弈產生的權力分散化、治理高成本與低效率問題，使得數字平臺建設從博弈走向整合。數字平臺的整合遵循著從分權到集權的邏輯，但是整合不可能一次性完成，具有階段性。每次數字平臺的整合，部門之間圍繞數字權力都重新進行激烈的博弈，最后權力會重新分配調整，數字平臺也會隨之迭代升級。

中國特色社會主義進入新時代，黨和國家更加重視社會發展和改善民生。承繼十九屆四中全會精神，黨的二十大報告將“完善社會治理體系”的落腳點放到“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”上，為新時代加強和創新社會治理指明了方向。社會治理共同體建設的本質是在不同社會治理主體和利益相關方之間建立一種理想的關系模式。當代中國社會治理共同體建設，首先需要正確認識執政黨與人民群眾的關系，它在黨政社企民的多重交叉關系建構中處于統領其它各種類型關系的核心地位。黨民同心作為中國共產黨與人民群眾關系模式的形象總結，構成當代中國社會治理共同體建設的價值內核，對不同社會治理主體的行為產生著決定性影響。在黨政關系方面，以黨領政的治理結構、服務型政府建設等為黨民同心的價值傳遞與黨政觀念一體化塑造提供了有力的體制支撐。在政社企關系方面，政府通過服務權配置和優化整合社會組織和企業的行為，使黨民同心成為多種制度邏輯在交匯、碰撞中發生整合質變的歸元力量。而黨建引領為黨民同心的價值傳遞和價值整合，為“一核多元”的社會治理共同體模式形成提供了有效的制度保障。

具體到鄉村振興實踐中，建設社會治理共同體的關鍵是要在基層黨組織的領導下，由政府負責，通過服務權的科學配置和合理優化，在充分調動不同類型經濟社會組織積極性的同時，與不同類型的社會治理主體建立起理想的關系模式，以形成共建共治的合力，實現共享社會治理成果的發展目標。但是目前在社會治理共同體建設中，依然存在著政府包辦的全能主義、社會組織爭權奪利、資本無序擴張和民眾無規則參與等陷阱，不利于形成多元共治的合力。為此，需要從凝聚多元主體的治理共識、構建多元主體共治機制、優化協商協調機制和打造利益共享機制等層面共同發力，全面推動農村基層社會治理共同體建設，為鄉村振興提供強有力的組織保障。

然而，受內外部制度結構的約束，在基層黨組織的領導下，農村基層社會治理共同體在不同的社會治理領域根據實際治理的需要發展出不同的實踐類型，主要呈現為黨建引領型、政府主導型、社會組織為主型、企業帶動型和能人帶領型等。雖然整體來看，當前農村社會治理共同體建設既是國家治理轉型的必然要求，也是全面實現鄉村振興的客觀需要，更是社會治理理論不斷優化的結果，具有重要的時代價值，但是中國有效建設農村社會治理共同體依然需要充分考慮區域間社會基礎的差異性，而社區基礎與組織基礎構成理解社會基礎的兩個重要維度。隨著中國城鎮化、工業化進程的持續推進，不同區域農村的社區基礎和組織基礎呈現出明顯的差異，從而會對各地農村基層社會治理共同體的建設邏輯產生重要影響。因此，農村基層社會治理共同體建設需要考慮區域間經驗傳遞的適用性問題，應從農民的現實需求、社區基礎、組織基礎等多方面進行綜合考察，避免出現因經驗傳遞不當造成的治理不佳效果，以及財政資源和社會資源浪費。

2013年以來，精準扶貧政策得以順利推進。精準扶貧作為新時期國家送福利下鄉以改善與貧弱農民關系的核心舉措，將窮人重新推上鄉村政治舞臺的中心，以精準識別和精準幫扶貧困戶為契機，通過構建黨建引領的多元主體協同創新機制，打造基層社會治理共同體，使分類治理取得良好的實踐效果，基本實現了階段性的貧困治理政策目標，建成了全面小康社會，開啟了實現全體人民共同富裕的新篇章。在脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略實施的過程中，國家政權建設出現的新的趨勢。政權建設的關鍵是要劃分國家行政與村民自治的邊界，構建行政權力與自治權力的有機銜接機制。隨著國家制度能力建設的推進，現階段行政下鄉取得了顯著成效，一方面村級組織的行政化色彩加強，成為鄉鎮政府的派出機構；另一方面惠農政策進村入戶改善了國家與農民的關系，增強了農民對國家的認同感。但是，農村基層行政效率總體不高的現象普遍存在。自治單位/權力從行政村向自然村下沉，激活了村莊社會積累的內生性資源，使得以自然村為邊界的社區社會組織得以興起，為農民提供了平等參與和民主協商公共事務的空間，也為塑造農民的公共精神和公民品格創造了機會。

同時，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的努力，使行政村成為上次單位下派的第一書記、駐村工作隊、包片和聯村干部、大學生村官、不同類型的社會組織、家庭農場和合作社以及企業、村干部等多種力量綜合發揮作用的空間。這個空間中匯聚了國家、社會和市場的多重力量，是一個既區別于國家和社會，又分別與國家、社會有著復雜且緊密關聯的場域。由此，中國鄉村開始形成一種三元治理結構。其中，“鄉政”構成三元治理結構的第一元，主要在村民小組層面落實的“微自治”構成第二元。在行政村這一級，國家權力與社會力量糅合，構成中國鄉村治理結構的第三元。這反映出當前國家權力與鄉村社會力量是一種合作與博弈并存的雙重關系，而鄉村“三元治理結構”是一種過渡形態還是一種穩態治理結構是一個值得開放且持續討論的議題。

黨的二十大報告指出，中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化。既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。當前的國際格局和國際體系正在發生深刻調整，中國正處于調整的中心地帶，實現中華民族的全面崛起要經得起歷史的考驗，要應對前有未來的復雜局勢和化解難以預料的風險挑戰。因此，一個穩定有序的鄉村社會可以為中國式現代化的實現提供堅強有力的后方保障。只要我們堅持不懈、因地制宜發展好新質生產力，有耐心又有信心地持續加強和創新基層社會治理，解決好不平衡不充分的發展問題，不斷增強滿足人民日益增強的美好生活需要的能力，就能探索形成一種與新質生產力相適應的新型生產關系，走出一條社會治理的中國道路。