安徽省蕪湖市經(jīng)開區(qū)和平路與保順路交叉口旁，有一片約百畝的工業(yè)用地。二十年來，這里雜草叢生、違建亂搭，與周邊成型的工業(yè)園區(qū)格格不入。這片土地的“主人”——浙江創(chuàng)大汽車部件有限公司（下稱“浙江創(chuàng)大”），至今仍在為一紙國有土地使用證奔走。

方德輝在廠區(qū)，身前是20年前建設(shè)的兩棟廠房，已銹跡斑斑 本文圖均為受訪者供圖

2004年，浙江創(chuàng)大與鳩江區(qū)政府簽下投資協(xié)議，受讓約100畝工業(yè)用地。為堅定企業(yè)投資信心，鳩江區(qū)政府2005年8月進一步補充承諾：2006年底前辦妥國有土地使用證。

方德輝手持補充協(xié)議，鳩江區(qū)政府曾承諾2006年底辦好國有土地出讓手續(xù)

然而，一場行政區(qū)劃調(diào)整卻將一切打亂。2006年2月，原屬鳩江區(qū)的大橋鎮(zhèn)被整建制劃歸蕪湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)代管。此后，原本清晰的履約主體變得模糊——鳩江區(qū)認(rèn)為，土地和屬地管理權(quán)已移交，應(yīng)由經(jīng)開區(qū)負(fù)責(zé)；經(jīng)開區(qū)則表示，協(xié)議并非自身所簽，無法按原約定履行。

2006年底，安徽省政府批復(fù)同意該地塊轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，但國有土地使用證始終未能辦下來。項目被迫停工，企業(yè)前期投入的廠房、圍墻及地坪，也在隨后多年間被他人占用或淪為廢品堆放場。

2011年，經(jīng)開區(qū)龍山街道辦事處以企業(yè)未完成投資為由，將浙江創(chuàng)大告上法庭，要求解除投資協(xié)議、退還土地。案件經(jīng)過兩審，2012年安徽高院裁定，駁回街道辦訴求。訴訟雖告一段落，但土地問題依舊懸而未決。

二十四年間，方德輝從四十余歲到年過六旬，無數(shù)次往返于溫州與蕪湖之間。方德輝堅持認(rèn)為，建設(shè)糾紛的根源，恰恰是政府未能兌現(xiàn)土地出讓承諾。

2026年5月11日，鳩江區(qū)投資促進中心工作人員向澎湃新聞表示，這是“歷史遺留問題”，建議向經(jīng)開區(qū)了解，并稱“區(qū)劃調(diào)整后，經(jīng)開區(qū)龍山街道應(yīng)作為履約載體”。經(jīng)開區(qū)管委會辦公室工作人員亦稱之為“歷史遺留問題”，稱“領(lǐng)導(dǎo)在想辦法化解”，建議向自規(guī)部門了解。蕪湖市自規(guī)局經(jīng)開區(qū)分局工作人員則表示，此事“時間久、涉及跨區(qū)域管轄，了解有限”。

2026年5月，方德輝重回廠區(qū)，此處目前有多個違章搭蓋的鐵皮房

浙商入皖“雙向奔赴”：政府承諾國有土地出讓

今年63歲的方德輝是浙江創(chuàng)大的董事長兼創(chuàng)始人，1993年進入汽車零部件行業(yè)，創(chuàng)立了溫州市創(chuàng)大汽車門窗有限公司（后更名為“浙江創(chuàng)大汽車部件有限公司”）。

2004年，安徽省蕪湖市正處于“全面出擊、全民招商”的關(guān)鍵時期，急需擴產(chǎn)的浙江創(chuàng)大，也成為當(dāng)?shù)刂攸c招商對象。

一位曾參與該項目招商的鳩江區(qū)政府人士向澎湃新聞回憶，蕪湖擁有奇瑞汽車等龍頭企業(yè)，汽配產(chǎn)業(yè)鏈需求旺盛，創(chuàng)大公司來蕪?fù)顿Y本是“雙向奔赴”。鳩江區(qū)對此項目高度重視，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊赴企業(yè)考察。

2004年4月9日，浙江創(chuàng)大與蕪湖橋北工業(yè)區(qū)管委會簽訂投資協(xié)議。項目選址鳩江區(qū)橋北工業(yè)區(qū)，占地100畝。協(xié)議約定：企業(yè)在2007年底前完成8000萬元投資，土地轉(zhuǎn)讓價格為每畝4萬元（未達(dá)投資額則為每畝5萬元）；政府負(fù)責(zé)園區(qū)“七通一平”，并為企業(yè)提供從立項到投產(chǎn)的全過程服務(wù)，包括辦理各類證照及建設(shè)手續(xù)。

2005年4月1日，浙江創(chuàng)大設(shè)立蕪湖創(chuàng)大企業(yè)發(fā)展有限公司（下稱“蕪湖創(chuàng)大”），取得約109畝土地使用權(quán)證后啟動建設(shè)。同年8月，方德輝發(fā)現(xiàn)該土地性質(zhì)為集體流轉(zhuǎn)用地，不符合企業(yè)上市及長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，遂向鳩江區(qū)政府申請轉(zhuǎn)為國有出讓用地。

2005年8月25日，鳩江區(qū)政府與蕪湖創(chuàng)大簽訂補充協(xié)議，明確將該項目列為蕪湖市重點建設(shè)項目，區(qū)政府承諾在2006年底前依法辦妥國有土地使用證并交付企業(yè)；企業(yè)則需在2005年底前一次性補齊土地款。

案卷材料顯示，補充協(xié)議簽訂次日，時任鳩江區(qū)區(qū)長主持區(qū)長辦公會議，專題研究該項目。會議紀(jì)要記載，為增強投資者信心、推動項目盡早開工，明確2006年底前辦妥國有土地使用證；同時要求企業(yè)土地款于2005年12月底前付清，若未完成8000萬元投資，土地價格調(diào)整為5萬元/畝。

方德輝回憶，補充協(xié)議簽訂后，企業(yè)如約繳納了部分土地款，先后完成兩棟鋼構(gòu)廠房、圍墻及地坪等工程。

行政區(qū)劃調(diào)整后：土地出讓被擱置、政府提出解約

協(xié)議沒簽多久，行政區(qū)劃調(diào)整驟然降臨。

2006年2月，原屬鳩江區(qū)的大橋鎮(zhèn)被整建制劃歸蕪湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“經(jīng)開區(qū)”）代管。隨后大橋鎮(zhèn)撤銷，設(shè)立龍山街道。龍山街道行政區(qū)劃上仍屬鳩江區(qū)，但人事、財政、經(jīng)濟和社會管理權(quán)完全移交給經(jīng)開區(qū)。

原本清晰的協(xié)議履行責(zé)任主體被打亂。鳩江區(qū)方面稱，相關(guān)事宜已劃轉(zhuǎn)，需向經(jīng)開區(qū)管委會咨詢；經(jīng)開區(qū)相關(guān)人員則表示，該事項不屬于自身職責(zé)范圍，無法按原約定辦理國有土地使用證。

眼見辦證無望，方德輝停止了項目投資。

2007年，蕪湖經(jīng)開區(qū)龍山街道辦曾向經(jīng)開區(qū)管委會遞交一份書面請示。這份文件中稱，“我辦2004年引進浙江溫州入駐橋北工業(yè)園的蕪湖創(chuàng)大企業(yè)發(fā)展有限公司用地109.059畝，該項目總投資8000萬元人民幣，該宗土地2006年已按征收報省政府審批，并于2007年初拿到了省政府批復(fù)。”

請示中還明確寫道：“根據(jù)當(dāng)時的投資協(xié)議及相關(guān)會議紀(jì)要，需為其辦理好國有土地出讓權(quán)證書，且費用由我辦承擔(dān)。為使該公司盡快建成投產(chǎn)，現(xiàn)特此請示，要求在開發(fā)區(qū)管委會辦理該宗土地的國有出讓權(quán)證書。”

然而，該份請示并沒有下文。

長期協(xié)商無果，政府方面率先“攤牌”。2010年11月10日，蕪湖橋北工業(yè)區(qū)管理委員會與鳩江區(qū)大橋鎮(zhèn)四焊村村委會聯(lián)合發(fā)出通知，宣布要與蕪湖創(chuàng)大解除《投資協(xié)議》。

12月7日，經(jīng)開區(qū)建設(shè)和公共事業(yè)處向創(chuàng)大公司發(fā)來《關(guān)于進場施工的函》，稱將于次日進場平整場地。創(chuàng)大公司提出抗議，此事才暫時作罷。

龍山街道曾向經(jīng)開區(qū)請示，給企業(yè)辦理該宗土地的國有出讓權(quán)證書

政府提起解約之訴，經(jīng)兩審后被省法院駁回

2011年8月1日，蕪湖市經(jīng)開區(qū)龍山街道辦事處以企業(yè)未完成投資義務(wù)為由，將浙江創(chuàng)大、蕪湖創(chuàng)大訴至蕪湖市中級人民法院，請求解除《投資協(xié)議》并返還109畝土地。浙江創(chuàng)大則提起反訴，要求法院判令政府繼續(xù)履行協(xié)議。

蕪湖中院一審支持了街道辦的訴求。法院認(rèn)為，街道辦已按約提供土地，但企業(yè)未能在2005年5月前完成一期2000萬元投資，已構(gòu)成根本違約，符合合同解除的法定條件。法院特別指出，企業(yè)的開工建設(shè)義務(wù)應(yīng)自簽訂補充協(xié)議之日起履行，而非以國有土地使用權(quán)證辦妥為前提。

浙江創(chuàng)大、蕪湖創(chuàng)大不服，向安徽高院提出上訴。

上訴主要理由有二：一是企業(yè)已實際投資2000萬元、繳納400萬元土地出讓金，街道辦也已交付土地，雖未辦妥國有土地使用證，但合同已實際履行，原審判令解除協(xié)議缺乏法律依據(jù)；二是一審法院未追加鳩江區(qū)政府參加訴訟，而區(qū)政府系合同當(dāng)事人，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

2012年9月10日，安徽高院作出終審裁定。

安徽高院經(jīng)審理認(rèn)為，人民法院受理的民事案件應(yīng)限于平等主體之間的民事權(quán)益糾紛。而本案《投資協(xié)議》中約定：企業(yè)投產(chǎn)后，前三年按上繳稅金地方留成部分的80%給予財政獎勵，后兩年按50%給予獎勵。該條款涉及政府對招商引資優(yōu)惠政策的制定與履行，屬于行政權(quán)行使范疇，不符合民法意義上的平等主體特征，因此不屬于人民法院民事案件主管范圍。

該案經(jīng)安徽省高院審判委員會討論決定，最終撤銷蕪湖中院一審判決。雙方紛爭，就此回到原點。

訴訟雖然告一段落，但土地問題并未因此前進一步，雙方溝通陷入僵局，問題被長期懸置。

其間政府方面提出要求企業(yè)補繳剩余9畝的土地款——此前企業(yè)已繳納100畝款項。2020年9月，方德輝又補繳了160余萬元土地款和利息。

政企雙方簽訂的補充協(xié)議

多方答復(fù)之后：問題還在原地，復(fù)議再啟

2026年初，年過六旬的方德輝再次站在了他曾經(jīng)寄予厚望的土地上。眼前的景象讓他五味雜陳：當(dāng)年建起的兩棟鋼構(gòu)廠房已被他人公司占用；剩余的地塊上，有的雜草叢生、長期閑置，有的被人私搭了鐵皮集裝箱房，還有的區(qū)域則停滿了報廢車輛。百畝工業(yè)用地，荒廢如斯。

方德輝決定再次通過法律和行政渠道尋求突破。

2026年2月，他委托律師向鳩江區(qū)政府提出信息公開申請，要求公開該項目國有土地證的辦理結(jié)果及具體方案措施。3月24日，鳩江區(qū)政府辦公室答復(fù)稱：“本機關(guān)未查詢到相關(guān)信息”，建議向經(jīng)開區(qū)咨詢。

其后經(jīng)開區(qū)答復(fù)稱：該信息“不屬于本機關(guān)公開職責(zé)”，經(jīng)開區(qū)既非該信息的制作機關(guān)，也非保存機關(guān)。

2026年4月，方德輝將該情況反映至蕪湖市創(chuàng)建一流營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。4月14日，該辦工作人員給出回復(fù)稱：該地塊涉及法院裁決，資產(chǎn)處于司法凍結(jié)狀態(tài)，需要方德輝本人主動與法院對接解封；目前地塊已被法院裁定交由債權(quán)人管理，收益用于抵付債款，其本人需到法院申請清算。工作人員稱，上述障礙解除后，經(jīng)開區(qū)方可與其開展下一步協(xié)商。

方德輝向澎湃新聞承認(rèn)，此前與施工方存在建設(shè)糾紛。但他強調(diào)，糾紛的根源恰恰在于政府未能兌現(xiàn)辦證承諾——“在廠房建設(shè)過程中遇到了無法辦證的情況，我就不敢繼續(xù)投資了，這才引發(fā)了和施工方的糾紛。”在他看來，建設(shè)糾紛與政府土地出讓登記是兩碼事，“如果政府承諾解決土地問題，這個建設(shè)糾紛實際上很容易解決。”

2026年5月11日，澎湃新聞就此事分別采訪了蕪湖市多個相關(guān)部門。

鳩江區(qū)投資促進中心工作人員承認(rèn)，最初的投資協(xié)議確由橋北工業(yè)園區(qū)管委會與浙江創(chuàng)大簽訂，補充協(xié)議則由鳩江區(qū)政府簽約。但其表示，這是一個“歷史遺留問題”，建議向經(jīng)開區(qū)了解，“地塊在經(jīng)開區(qū)，主協(xié)議不是和我們簽的，用地我們也做不了答復(fù)。區(qū)劃調(diào)整后，經(jīng)開區(qū)龍山街道應(yīng)該作為履約載體。”

經(jīng)開區(qū)管委會辦公室人員則表示，領(lǐng)導(dǎo)已關(guān)注到此事，曾轉(zhuǎn)批給相關(guān)部門。“這是個歷史遺留問題。最早簽訂合同的時候，沒有在我們手中簽訂，是在鳩江區(qū)簽訂的。經(jīng)辦的部門也不在我們這里，領(lǐng)導(dǎo)確實也在想辦法化解。”她建議記者向負(fù)責(zé)土地管理的自規(guī)部門了解。

蕪湖市自然資源和規(guī)劃局經(jīng)開區(qū)分局相關(guān)負(fù)責(zé)人則坦言，2006年分局尚未在經(jīng)開區(qū)成立，此事時間久遠(yuǎn)，又涉及跨行政區(qū)域管轄，“我們對此了解非常有限”。

《蕪湖市優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定：“建立企業(yè)服務(wù)工作聯(lián)席會議制度，建設(shè)企業(yè)服務(wù)中心”。澎湃新聞同日聯(lián)系上蕪湖市企業(yè)服務(wù)中心。相關(guān)工作人員表示，此事核心仍是“企業(yè)需先解決地塊凍結(jié)解封問題，之后才能進一步協(xié)商”。

當(dāng)被問及為何會形成這一局面時，該工作人員轉(zhuǎn)述經(jīng)開區(qū)的說法稱：“搞不清當(dāng)時是什么情況了。”他補充道，“企業(yè)過去肯定吃虧是吃虧，現(xiàn)在想辦，還是希望他們把法院的問題給解決了，我們肯定會繼續(xù)推動辦理。”該工作人員表示，會將上述情況反映至上級部門。

對于蕪湖市創(chuàng)建一流營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的答復(fù)，方德輝并不認(rèn)可。目前，他已就此向蕪湖市政府提起行政復(fù)議。