東盟輪值主席國原本屬于緬甸，但緬甸在2021年軍事政變后，國內局勢持續動蕩，軍政府未能落實東盟提出的“五點共識”，緬方主動要求推遲輪值，于是菲律賓提前接任。

一個國家因內政失控而讓渡區域性領導權，在東盟成立近60年的歷史上極為罕見，緬甸上一次因內政問題失去輪值機會，還要追溯到2006年，但那次遠沒有今天這么復雜。

緬甸問題：五點共識為什么推不動

東盟曾提出“五點共識”，試圖助力緬甸問題的解決，內容包括立即停止暴力、各方開展建設性對話、由東盟特使斡旋、提供人道主義援助，以及特使訪問緬甸并會見有關各方。

但五年過去了，這個共識幾乎沒有取得實質性進展，為什么？因為這份共識試圖同時兼顧兩個互相矛盾的目標：既要向緬甸軍政府施壓，又不愿將緬甸逐出東盟框架。

“東盟方式”有一個基本原則，不干涉內政、協商一致、非正式與靈活、循序漸進，這決定了東盟對成員國政治變局的容忍度天然偏高。

五點共識的五個目標，停火、對話、特使斡旋、人道援助、特使全面接觸，目前實際落地的只有人道主義援助這一項。而這還是因為人道主義援助不觸及權力結構，是軍政府唯一可以接受的合作形式。其他四項，每一項都涉及權力再分配，每一項都卡在同一個節點上：軍政府不愿分享政治控制權，反對派不愿在缺乏安全保障的條件下談判。

對軍政府來說，時間拖得越久，經濟制裁和社會動蕩的累積效應越深，軍政府的話語權和重要性就越大。

對反對派來說，流亡政府和地方武裝力量依靠外部援助維持運作，但沒有國際承認的政治地位，也沒有統一的政治綱領。長期流亡會加劇內部分裂，削弱戰后重建的政治能力。

菲律賓的身份困局

菲律賓的處境比緬甸更微妙，馬科斯政府既是南海爭議的直接當事方，又是2026年東盟議程的制定者，這同樣矛盾。

作為爭議當事方，菲律賓在過去一年對華采取了相當激進的姿態，頻繁非法侵入中國領海和領空，并籠絡多國舉行聯合軍演啟動，這都是在為南海局勢增加不穩定性。

但作為東盟主席國，馬科斯又需要展示“建設性”，他在宿務峰會上主動提議加快《南海行為準則》磋商，釋放緩和信號。菲律賓駐美國大使也公開表態，作為主席國，菲律賓不應讓南海議題繼續占據主導，重啟與中國各領域經貿關系是緩和局勢的可行路徑。

馬科斯政府為什么會這么矛盾？不得不提到菲律賓的能源困境，在3月，菲律賓宣布全國進入能源緊急狀態，試圖尋求美國援助，但美方不愿意幫忙，只給了30天臨時豁免，沒有更多實質性幫助。同時，菲律賓最大貿易伙伴仍然是中國。這才是馬科斯提出“重置”對華關系、希望重啟南海油氣合作談判的原因，換句話說，馬科斯政府的對華合作表態，更多是出于無奈。

事實上，馬科斯政府對華態度依舊強硬，表達合作意愿的同一時期，馬科斯簽署行政命令，對中國南沙群島131個海洋地物強加所謂“菲律賓標準名稱”，指令全國官方文件和教育教材使用。一手推合作議程，一手做主權宣示，這種兩面做派，每一次都在推高了中菲關系的信任赤字。

東盟會往哪個方向走

隨著東帝汶的加入，東盟已擴展至11國。體量擴大，并不等同于凝聚力增強。現在的東盟內部至少有三股不同方向的拉力。

首先是來自中美的外部引力場。有調查顯示，52%的東盟受訪者傾向中國，48%選擇美國。其中傾向中國的國家，印尼80.1%、馬來西亞68%、新加坡66.3%，三國無一例外都與中國有深度經濟相互依存關系。傾向美國的，菲律賓76.8%、緬甸61.4%，則是美國在區域內的傳統安全合作伙伴。

這說明，東南亞國家的選邊傾向，更多是會受經濟和安全利益格局影響的。經濟上與中國緊密交織的國家傾向于維持對華穩定關系，安全上依賴美國保障的國家則傾向于華盛頓。

其次，來自東盟內部的結構性分歧。緬甸問題和南海問題只是表象，更深層的分歧在于：東盟到底是一個以“不干涉內政”為最高原則的松散協調機制，還是一個需要承擔區域治理責任的準制度性組織？在緬甸問題上，不干涉內政原則保護了軍政府免于被東盟集體強制施壓。但在南海問題上，東盟又需要以一個相對統一的聲音與中國打交道，否則COC談判就失去了東盟的集體議價能力。這兩個問題的解決方式是沖突的，東盟至今沒有找到調和的方式。

最后，來自域外軍事存在的持續強化。2026年美菲“肩并肩”軍演的規模和參演國家都在擴大，日本首次派兵參與，演習選址覆蓋了呂宋島北部（正面南海爭議海域）、巴坦群島（距臺灣島最近140公里）和巴拉望島（直面南沙群島）。軍事部署的密度在上升，但軍事聯盟的可靠性卻在下降，特朗普政府的外交政策高度實用主義，盟友需要承擔更多安全成本，美國避免與中國直接沖突。這種“撐腰但不兜底”的姿態，使菲律賓在安全上依賴美國、在經濟上依賴中國的兩難結構變得更加尖銳。

前段時間閉幕的第48屆東盟峰會上，峰會聲明重申了五點共識，強調南海爭議應由地區國家依照國際法通過雙邊及多邊對話協商和平解決，絕不允許域外國家介入攪局，這肯定并非是馬科斯想要的結果，但是是各方立場的最大公約數。