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城市更新“中國方案”：

一份規劃背后的歷史必然與制度選擇

崔傳剛

新經濟學家智庫特約研究員

2026年5月28日，國務院印發《城市更新“十五五”規劃》。作為我國城市更新領域第一部國家級專項規劃，這份規劃的出臺不僅意味著一項具體政策的落地，更標志著中國城市發展進入了一個新的歷史階段。規劃全文共9章、10項主要指標、23項重點任務和14項重大工程，涵蓋居住品質提升、安全韌性增強、歷史文化保護、綠色低碳轉型等多個領域。從表面上看，這似乎只是一份關于老舊小區改造、地下管網更新和公共空間提升的行動方案；但從更深層次看，它實際上是在回答一個更大的時代命題：

當一個國家的城鎮化從“建設時代”進入“更新時代”之后，城市應當如何繼續發展？

理解這份規劃，不能只停留在工程項目和投資規模層面，而需要將其放在歷史、國際、理論與制度四個維度中加以審視。歷史維度告訴我們，為什么中國必須走向城市更新；國際維度展示了其他國家曾經走過的道路及其經驗教訓；理論維度解釋城市更新背后的空間與資本邏輯；制度維度則揭示中國為何選擇了一條不同于西方的更新道路。只有將這幾個維度結合起來，我們才能真正理解《城市更新“十五五”規劃》的戰略意義。

從增量擴張到存量提質：中國為什么必須城市更新

《城市更新“十五五”規劃》最重要的意義，在于它正式確認了中國城市發展模式的一次根本性轉換：從增量擴張轉向存量提質。

過去四十多年，中國經歷了人類歷史上規模最大的城鎮化進程。1978年，全國常住人口城鎮化率僅為17.9%；到2025年底，這一數字已經達到67.9%。數億人口進入城市，大量新區拔地而起，高速公路、地鐵網絡和住宅小區快速鋪開，中國城市以前所未有的速度完成了空間擴張。在這一階段，城市發展的主要任務是解決“有沒有”的問題。住房不夠，就建設新城區；道路擁堵，就修建快速路；產業需要空間，就開發工業園區。城市增長主要依賴土地開發、基礎設施建設和房地產投資，是一種典型的增量擴張模式。

然而，當城鎮化率接近70%、人口增速放緩、土地資源約束增強之后，舊的發展邏輯開始逐漸觸及邊界。城市不可能無限向外擴張，土地財政也難以持續支撐增長。與此同時，大量形成于上世紀八九十年代乃至更早時期的住宅小區、工業廠區和基礎設施逐漸老化，它們的物理壽命或許尚未結束，但功能已經無法完全適應新的發展需求。城市發展的主要矛盾由此發生變化：過去的問題是城市不夠大，而今天的問題是城市不夠好。《城市更新“十五五”規劃》正是在這樣的背景下出臺的。

與“十四五”時期相比，規劃中的許多指標出現明顯提升。城鎮危舊房改造數量從25萬套提高到50萬套；老舊街區、廠區改造提升數量從900個增加到1500個；城市地下管網改造長度從25萬公里提高到36.5萬公里。這些數字看似只是規模擴大，實際上反映的是發展邏輯的變化。城市更新不再局限于改善住房條件，而是進一步延伸到公共空間優化、城市安全韌性建設、歷史文化保護和產業轉型升級等領域。城市發展的重點不再是向外擴張，而是向內挖潛；不再是建設更多空間，而是提升既有空間的品質和效率。

如果說過去四十年的城鎮化是在不斷鋪開城市版圖，那么今天的城市更新更像是在既有城市肌理中進行精細繡花。這不僅是一項工程任務，更是一場發展范式的轉換。

從推倒重建到綜合治理：國際城市更新的演進邏輯

如果將視野放寬到國際范圍，就會發現，城市更新并非中國獨有的現象，而是所有工業化國家在城鎮化進入成熟階段后都會面對的共同課題。回顧國際經驗，現代城市更新大致經歷了三個階段。

第一個階段是戰后重建時期的“推倒重建”。第二次世界大戰結束后，歐洲和日本面臨嚴重的住房短缺和基礎設施損毀問題，工業化和人口增長進一步加劇了城市擁擠與環境惡化。在這種背景下，許多國家采取了大規模拆除和重建的更新模式，貧民窟被整體清除，舊城區被重新規劃，現代化住宅和交通體系迅速建立。這一時期的規劃者相信，城市問題主要來自落后的建筑和混亂的空間布局，只要通過現代化建設和科學規劃，就能夠創造更高效的城市環境。這種模式在短期內取得了顯著效果，但也留下了新的問題：許多歷史街區和社區網絡在改造中消失，建筑獲得更新，但城市記憶和社會關系卻遭到破壞。

第二個階段是20世紀60年代以后興起的人本主義更新。1961年，簡·雅各布斯出版《美國大城市的死與生》，對大規模推倒重建提出尖銳批評。她認為，城市真正的活力來自街道、社區和居民之間自發形成的社會關系，而非規劃師設計出來的空間秩序。這一思想深刻影響了后來的城市更新實踐。從20世紀70年代開始，越來越多國家轉向漸進式更新，強調歷史保護、社區參與和公共空間改善，更新的重點從“更新建筑”逐步轉向“更新社區”。

第三個階段則是全球化背景下的資本驅動更新。20世紀80年代以后，制造業衰退和產業結構調整導致大量港口、鐵路和工業區失去原有功能，金融業、服務業和創新產業迅速發展，城市更新開始承擔新的經濟使命。倫敦金絲雀碼頭從廢棄碼頭轉型為歐洲金融中心，紐約高線公園從廢棄鐵路變成全球知名公共空間，德國魯爾區則將工業遺產轉化為文化資源和創意產業載體。這些案例雖然路徑不同，但都體現出同一種趨勢，那就是城市更新逐漸成為產業升級、資本流動和空間價值重構的重要工具。然而，資本驅動的更新往往伴隨著房價上漲和原居民遷出，“紳士化”成為許多國際大都市共同面對的問題。城市更新創造了財富，卻未必實現財富共享。因此，國際城市更新史實際上是一部不斷在效率與公平之間尋找平衡的歷史。

城市更新究竟在更新什么：空間、資本與人的關系

從理論上看，城市更新遠不只是修房子、修道路那么簡單。上世紀中期，法國思想家亨利·列斐伏爾提出了著名的空間生產理論，他認為城市空間并非天然存在，而是由經濟活動、社會關系和權力結構共同塑造的結果。因此，城市更新本質上是一種空間再生產。一個廢棄工廠可以變成藝術園區，一條舊鐵路可以變成公共公園，一片工業岸線可以變成市民共享的濱水空間。建筑未必改變，但空間所承載的功能和意義已經發生變化。

空間為何會不斷被重新生產？美國社會學家哈維·莫洛奇提出的增長機器理論認為，城市本質上是一臺不斷創造土地價值的增長機器，地方政府、開發企業、金融機構和各類利益主體往往圍繞土地增值形成合作關系，共同推動城市開發和更新。在中國過去的快速城鎮化階段，新區開發和土地出讓構成增長的重要動力，而當增量開發空間逐漸減少之后，城市更新便成為新的增長載體。

但資本為什么會進入舊城區？英國學者尼爾·史密斯提出的租差理論給出了答案。當一個地區的現實收益遠低于其潛在收益時，就會形成巨大的“租差”，資本會進入這些被低估的空間，通過改造和功能重組釋放其潛在價值。倫敦碼頭區、紐約高線公園、北京798藝術區乃至大量舊工業區改造，都體現了這一邏輯。大衛·哈維則進一步指出，當傳統投資領域利潤下降時，資本會進入建筑環境和城市空間尋找新的增值機會，城市更新因此成為資本實現“空間修復”的重要途徑。

這些理論解釋了城市更新為何發生，但它們都無法回答一個更重要的問題：城市更新究竟應當為了誰？上述理論揭示了城市更新的動力機制，但并未回答其價值歸宿。當資本與空間重新結合時，誰的利益會被優先保障？

中國方案：人民城市理念下的城市更新

正是在這一理論空白之中，“人民城市”理念提供了中國的回答。

“人民城市人民建，人民城市為人民”并不是對既有城市理論的簡單補充，而是一種價值層級的重新設定。它并不否認空間生產、資本流動與價值重估的客觀存在，而是在承認這些機制的基礎上進一步追問，這些機制最終應當導向何種結果？

從理論結構上看，這一理念包含三個相互關聯的層面。

首先，它是一種價值錨定機制，為城市更新引入了不同于資本邏輯的評價維度。

如果說傳統城市增長邏輯主要依賴“效率導向”的指標體系，那么人民城市理念所強調的，則是“生活導向”的評價體系。這一轉向的關鍵不在于否定效率，而在于重新界定效率的最終目的，使其成為服務于人的發展與人居品質提升的工具性指標。

這種價值錨定并非懸浮的理念，而是已經轉化為大規模的制度實踐。截至2024年底，全國累計開工改造城鎮老舊小區28萬個，惠及居民超過4800萬戶；累計改造老化管線超過36萬公里；新增和改造養老、托育等社區服務設施數萬個。這些項目的共同特征在于，它們的重點不是建設新的金融中心或地標建筑，而是系統改善居民的日常生活條件。加裝電梯、更新管網、完善養老服務、提升社區公共空間。這些項目看似不起眼，卻直接關系到數億居民的生活品質。

其次，人民城市理念構成了一種治理結構的重構邏輯。

在傳統城市更新模式中，決策鏈條通常由政府規劃部門與市場開發主體主導，居民更多處于被動接受位置。而在人民城市框架下，居民開始以制度化方式進入城市更新過程。上海在大量舊區改造項目中建立居民議事機制，通過協商平衡不同群體利益；廣州永慶坊與深圳南頭古城等更新實踐，則通過“微改造”方式，在保留既有社區結構的同時推進空間功能優化。城市更新由此從“外部改造對象”逐步轉向“內部協商過程”，從單向度的空間改造轉向多主體參與的治理實踐。《城市更新“十五五”規劃》將“居民參與”確立為基本原則，正是這一治理邏輯的制度確認。

再次，人民城市理念還隱含了一種對城市價值分配機制的再定義。

城市更新必然伴隨著空間價值重估。當基礎設施改善、區位條件提升或功能轉換發生時，土地與資產價值通常會顯著上升。這一增值部分由誰獲取，是城市更新無法回避的核心問題。在資本主導的模式中，收益往往通過市場機制向資本所有者集中。

上海楊浦濱江的轉型則提供了一個不同的范本。這片曾經封閉的工業岸線在經過改造后，逐步向公眾開放，“工業銹帶”也因此變成了“生活秀帶”，空間價值隨之大幅提升。但關鍵在于，增值收益并未被少數主體獨占，而是轉化為市民共享的公共產品。

從制度層面看，《城市更新“十五五”規劃》提出的“留改拆并舉”“先體檢后更新”“居民參與”等原則，本質上是在資本邏輯之外引入公共利益和社會治理的約束性目標。市場機制仍然重要，但不再是唯一目標。城市更新不僅要創造價值，更要讓居民分享價值創造的成果。這并非否定市場的作用，而是對市場結果進行再社會化調節，使資本邏輯嵌入公共目標之中。

從這個意義上說，人民城市并不是一個替代性理論，而是一種整合性框架。它并不試圖推翻空間生產理論或資本循環理論，而是在這些既有解釋框架之上，引入一個新的價值原則：

城市空間的最終合法性，不僅來自其經濟效率，也來自其社會可接受性與公共正當性。

一份規劃的戰略定位與現實坐標

當歷史、國際經驗、理論邏輯和制度選擇匯聚到一起，《城市更新“十五五”規劃》的意義便更加清晰。

從短期看，它是一份穩增長的行動方案。城市更新涉及住房改造、地下管網、公共設施、產業園區和歷史街區更新，投資規模巨大。據多家機構測算，“十五五”期間城市更新投資總額至少15萬億元，平均每年3萬億元，略高于前兩年的實際投資完成額。這些投資不僅能夠帶動建筑業和制造業需求，也能夠釋放長期積累的存量資產價值，對穩定房地產投資、擴大市場需求和提高居民幸福感均有積極意義。

從中期看，它是一份城市治理現代化的路線圖。“先體檢后更新”“數字化管理平臺”“城市生命線工程”等制度設計，推動城市治理從事后修補轉向事前預防，從粗放管理轉向精細治理。這些變化看似技術性，實則是治理能力的系統性升級。

從長期看，它則是一份中國城鎮化進入新階段的宣言。過去幾十年，中國城市發展的核心問題是如何建設城市；未來幾十年，中國城市發展的核心問題將是如何經營城市、更新城市和提升城市品質。

當然，規劃寫得好并不意味著一定能夠落實得好。加裝電梯時的利益協調、歷史街區保護與商業開發之間的平衡、不同群體對于更新方案的分歧，這些現實問題都不會因為一份規劃而自動消失。但城市更新的意義，恰恰在于通過制度化方式不斷化解這些矛盾。因此，《城市更新“十五五”規劃》真正重要的地方，不僅在于它安排了多少項目、投入了多少資金，更在于它試圖回答一個面向未來的問題：當中國的城市不再需要無限擴張之后，城市應當如何繼續發展？

對此，這份規劃給出的答案是在存量空間中尋找新的活力，在發展與保護之間尋找新的平衡，在資本與民生之間尋找新的協調，并最終讓城市發展的成果更多轉化為人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。這既是對城鎮化歷史規律的自覺順應，也是中國在城市發展“下半場”做出的一次關鍵制度選擇。它的真正成功，不僅取決于工程進度，更取決于能否在每一個具體的項目中，回答好“為誰更新”這道終極命題。■

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