2026年6月1日，國務院正式發(fā)布《國務院關于對外投資的規(guī)定》（下稱“《新規(guī)》”），將于7月1日起施行。這是中國對外投資監(jiān)管首次從部委規(guī)章級別升級為國務院行政法規(guī)。距正式施行不足一月，《新規(guī)》究竟釋放出什么信號？對已在和準備出海的企業(yè)又意味著什么？

EqualOcean專訪四位一線法律與企業(yè)服務專家，或許能給出更清晰的答案。

01 為什么是現(xiàn)在？政策信號怎么讀？

要理解《新規(guī)》出臺的時機，需要先看清原有的監(jiān)管框架。中國企業(yè)對外投資監(jiān)管長期依賴三條主線：商務部2014年出臺的《境外投資管理辦法》（“3號令”）、國家發(fā)改委2017年出臺的《企業(yè)境外投資管理辦法》（“11號令”），以及國家外匯局的《境內(nèi)機構境外直接投資外匯管理規(guī)定》。

這套框架支撐了中國對外投資從起步到躋身世界前列的全過程——商務部數(shù)據(jù)顯示，2025年中國對外直接投資1743.8億美元，同比增長7.1%，存量連續(xù)9年穩(wěn)居世界前三，境外設立企業(yè)超過5萬家，遍布190個國家和地區(qū)。

近年來，中企出海規(guī)模快速增長，其中許多中小型民營企業(yè)往往對海外投資渠道、目的地政策環(huán)境及潛在風險了解有限，需要國家在制度層面加以規(guī)范和引導，幫助企業(yè)規(guī)避合規(guī)風險，更好保護對外投資權益。

合規(guī)問題的影響，遠不止于資產(chǎn)管理層面。部分企業(yè)在出海過程中積累的合規(guī)短板，在一定程度上影響了海外監(jiān)管機構對中國企業(yè)整體的評估與判斷，使得合規(guī)企業(yè)在當?shù)孛媾R的審查力度和合規(guī)成本也隨之上升。TMF Group北亞區(qū)企業(yè)服務總經(jīng)理何慧良指出，正因如此，國家推動相關制度的規(guī)范與完善，既是維護國家對外投資利益的必要舉措，也是為真正深耕海外市場的企業(yè)創(chuàng)造更健康、公平的發(fā)展環(huán)境。

這條灰色通道的問題，不只是資產(chǎn)外流的風險。大量不合規(guī)企業(yè)混在出海隊伍里，正在反過來損害合規(guī)企業(yè)的海外生存環(huán)境——海外監(jiān)管當局對中企的整體信任度下降，合規(guī)企業(yè)遭遇的審查力度和合規(guī)成本隨之上升。何慧良強調(diào)，從這個角度看，國家出手整頓，既是保護國家利益，也是在保護真正在做出海的企業(yè)。

推動立法的另一重壓力來自外部。隆安律師事務所合伙人令狐銘律師指出，2023年疫情結束后，全球供應鏈加速重構，地緣博弈加劇，中國企業(yè)在貿(mào)易和投資權益方面遭遇的壁壘和制裁顯著增多。原有的部門規(guī)章體系層級偏低，既無法為中方企業(yè)的合法權益提供足夠有力的國際法理支撐，也難以對海外歧視性管制形成對等威懾。

《新規(guī)》不是推翻原有框架，而是從國務院行政法規(guī)的高度做了一次系統(tǒng)性兜底。既是合規(guī)治理，也是“集中力量推動出海”，高度和支持力度都提高了。

市場上有一種擔憂，認為這是在“收緊出海”。受訪專家的一致判斷是：收緊的是灰色地帶，不是出海本身。何慧良的概括很直接：“大家不要把這一宏觀政策誤讀為中國政府在限制企業(yè)出海。恰恰相反，在國家戰(zhàn)略層面，只要企業(yè)是在正規(guī)、合規(guī)的軌道上赴境外市場開拓新的發(fā)展機遇，國家始終都在大力鼓勵和全方位支持 。”

《新規(guī)》不是要關上門，而是要給門裝上鎖——把關的是動機，不是方向。

02 對出海企業(yè)有哪些實質影響？

2.1 監(jiān)管框架從分段管理走向全流程覆蓋

《新規(guī)》并未取代發(fā)改委“11號令”和商務部“3號令”的核心核準備案框架，而是在此基礎上疊加了新的監(jiān)管維度。這種“全流程監(jiān)管”給企業(yè)帶來的最直接變化是：完成ODI備案不再是合規(guī)的終點，而是起點。企業(yè)在備案之外，還需要同步滿足技術出口管制、數(shù)據(jù)跨境流動、制裁合規(guī)等一系列要求，且這些要求之間正在形成聯(lián)動——某一項合規(guī)存在瑕疵，可能傳導至其他環(huán)節(jié)。

處罰力度的升級同樣值得重視。《新規(guī)》將罰款首次量化并與投資金額掛鉤：投資禁止類項目的，處投資額5‰至10‰的罰款；未按規(guī)定履行核準備案手續(xù)的，處1‰至5‰。更關鍵的變化說——不僅處罰企業(yè)，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員同樣處以款。方達律師事務所卜睿律師提醒：“以前只罰單位，現(xiàn)在直接負責的主管人員也會被處罰，參與海外投資決策的公司負責人需謹慎評估自身責任。”

2.2 安全審查、技術出口與數(shù)據(jù)跨境

《新規(guī)》第十五條正式確立了境外投資安全審查制度。安全審查的范圍不僅包括境外投資行為本身，還涵蓋相關資產(chǎn)、權益的轉讓和處分。任何影響或可能影響國家安全的對外投資，均須依法進行審查。

卜睿律師指出，安全審查有兩層含義：一是企業(yè)自身在海外搭建架構；二是境外企業(yè)間接收購中國企業(yè)，也可能觸發(fā)審查。核心判斷標準是“投資活動是否可能導致境內(nèi)敏感資產(chǎn)或技術轉移至境外”。他提醒企業(yè)評估自身投資動機：“如果投資目的是海外擴張、增加產(chǎn)線、開發(fā)市場，問題不大；但如果是為了數(shù)據(jù)轉移、技術外流或切斷與中國聯(lián)系，可能觸發(fā)安全審查。”

令狐銘律師認為，這種審查將與出口管制、數(shù)據(jù)出境等制度形成聯(lián)動，尤其對于涉及國家安全、關鍵技術、核心數(shù)據(jù)的投資行為，審查力度會顯著加強，這些“硬底線思維”不僅適用于新發(fā)起的對外投資，甚至可能進行回顧性評價——已發(fā)生的投資行為如果觸犯了核心安全評價標準，也可能面臨更強監(jiān)管或追責。

針對技術型出海企業(yè)，《新規(guī)》第十三條明確規(guī)定：不得以跨境派遣技術人員、組織人員赴其他國家（地區(qū)）工作、跨境提供技術指導、安排人員跨境培訓等方式向其他國家（地區(qū)）轉移國家禁止出口的貨物、技術、服務及相關數(shù)據(jù)。這一條款回應了中國企業(yè)出海中長期存在的模糊地帶——中國母公司向境外子公司派遣工程師、提供技術指導，通常不簽正式技術許可合同、不走技術出口申報程序，在舊有法律框架下是否構成技術出口一直存在爭議。

禁止和限制出口的范圍也不止于產(chǎn)品和技術本身，數(shù)據(jù)、服務、人員培訓和勞務支持都被納入系統(tǒng)性管控維度。對外投資涉及跨境數(shù)據(jù)流動的，需滿足數(shù)據(jù)安全評估、標準合同備案或個人信息保護認證等前提條件；參與境外仲裁、訴訟或受境外司法、執(zhí)法機構調(diào)查，需要向境外提供證據(jù)的，須先獲得主管機關批準。

2.3 個人首次被納入監(jiān)管

《新規(guī)》第二條明確將“投資者”范圍擴展至“中國境內(nèi)的企業(yè)、其他組織和居民個人”。這是國務院法規(guī)層面首次明確將自然人納入對外投資監(jiān)管主體。過去十余年，境內(nèi)自然人參與境外投資的主流路徑是通過外匯37號文搭建紅籌架構，在境外設立特殊目的公司（SPV）作為投融資和持股平臺，《新規(guī)》從制度層面確認了個人境外投資的合法性基礎。

令狐銘律師指出，《新規(guī)》出臺后，綜合各部門的政策走向，紅籌架構下個人和機構參與未來境外IPO項目的不同輪次融資，還需等待市場實踐結合監(jiān)管調(diào)整給出進一步答案。

正因如此，對于已經(jīng)使用紅籌架構的企業(yè)，卜睿律師的建議是“不建議急著拆紅籌。大量公司使用紅籌架構有利于境外融資，政府扶持科技企業(yè)發(fā)展的方向不會變，不會取消紅籌架構，而是會通過規(guī)定使其合法化或合規(guī)化。”

2.4 國家保護機制體系化

《新規(guī)》并非只有限制性條款。第二十三至二十五條系統(tǒng)建立了國家保護機制：投資壁壘調(diào)查可由商務主管部門主動發(fā)起；對歧視性措施，國務院有關部門可采取反制清單、禁止交易、限制入境等一系列措施，且可穿透適用于相關組織“實際控制或參與設立、運營”的實體。這些條款與《反外國制裁法》形成銜接，是我國反制法律體系在對外投資領域的細化與延伸。

但這套工具的適用有一個重要前提。何慧良用一句話點出了底層邏輯：“企業(yè)必須先向國家如實備案，讓國家掌握并認可你的境外投資，國家才有法理依據(jù)在國際層面對你實施強有力的維權保護。”

與支持體系相關的另一條主線是海外綜合服務體系的構建。《新規(guī)》明確要求國家健全海外綜合服務體系，統(tǒng)籌外事、法律、財稅、金融、經(jīng)貿(mào)、物流、海關等領域資源。從落地進展來看，商務部、發(fā)改委持續(xù)牽頭，兩用物項申報體系正在形成，省級政府開始承擔中轉和協(xié)調(diào)角色。但短板同樣明顯——卜睿律師認為，出海企業(yè)“最缺的是財稅服務，因其本地化要求高。四大較貴，當?shù)仄髽I(yè)不了解中國客戶，急需有中資背景、能做跨境記賬、稅務申報的專業(yè)服務商。”

03 企業(yè)現(xiàn)在應該做什么？

3.1 已出海企業(yè)：開展重點風險排查

對于已經(jīng)出海的企業(yè)，首要任務是開展重點風險排查。

一是重新審視退出路徑，特別是那些采用紅籌架構的企業(yè)，如果原計劃IPO但目前通道受阻，或不打算轉H股，需要認真考慮是否通過并購方式實現(xiàn)退出，這涉及策略層面的實質性調(diào)整。

二是投后整合的合規(guī)排查，很多企業(yè)以為海外子公司成立后就萬事大吉，但《新規(guī)》將對企業(yè)的監(jiān)管從“對外投資行為”延伸到了“擁有海外子公司后”的一系列活動——國內(nèi)與海外之間的貨物、技術、人力、服務、數(shù)據(jù)流動，都要對照《新規(guī)》逐一審視，尤其是AI類企業(yè)，其產(chǎn)品、技術、服務、數(shù)據(jù)往往是一個整體，需要整體評估是否存在禁止或限制出口的紅線。

三是回顧性評價風險，《新規(guī)》可能引入回顧性評價機制，這意味著企業(yè)歷史上已經(jīng)發(fā)生的投資行為，如果觸犯了核心安全評價標準（如關鍵技術外流、數(shù)據(jù)跨境違規(guī)等），也可能面臨更強監(jiān)管甚至追責。

3.2 準備出海企業(yè)：合規(guī)前置，擁抱支持生態(tài)

對于準備出海的企業(yè)，現(xiàn)有對外投資備案機制并未堵塞，但合規(guī)底線必須提前吃透。TMF Group市場全球業(yè)務發(fā)展部門高級總監(jiān)陳嘉朗指出，《新規(guī)》對一心走合規(guī)路線、擁有真實出海展業(yè)訴求的企業(yè)而言是重大利好，真正被精準打擊的是那些出海動機不明、業(yè)務背景不純的灰色空間和違規(guī)行為。

企業(yè)在做投資規(guī)劃和準備時，可以關注各省正在打造的出海公共服務平臺。同時，企業(yè)應主動擁抱由咨詢、法律、財稅、銀行、商會、行業(yè)協(xié)會等市場化機構形成的“新國際化出海合作共同體”，與政府的支持體系相結合，形成真正的抱團出海力量。陳嘉朗進一步指出，《新規(guī)》對于始終堅持合規(guī)發(fā)展、具備真實海外業(yè)務需求的企業(yè)而言是一大利好；同時，新規(guī)也進一步明確了監(jiān)管邊界，有助于規(guī)范那些在合規(guī)方面尚不完善的領域和行為。

3.3 哪些企業(yè)需要最快動起來？

從行業(yè)來看，AI軟硬件綜合體（包含海外算力布設、綠色算力供應鏈、智能駕駛、AI應用場景、數(shù)據(jù)集、模型等）、半導體產(chǎn)業(yè)鏈、生物制藥領域，是《新規(guī)》影響最為直接和深遠的幾個賽道。它們同時涉及技術出口管制、數(shù)據(jù)出境合規(guī)、安全審查三個管制維度，且本身又是國家重點支持的方向——合規(guī)做不好，出海寸步難行；合規(guī)做到位，才談得上參與全球競爭。

此外，已設立海外公司的企業(yè)、正在籌備ODI備案的企業(yè)、建設海外倉和海外團隊的企業(yè)、開展跨境研發(fā)與技術合作的企業(yè)也需要重新審視自身是否落入《新規(guī)》的適用范圍。境外生產(chǎn)、倉儲物流、跨境研發(fā)等項目的股權投資或合資，在《新規(guī)》下可能被認定為“對外投資”，具體認定仍需等實施細則出臺后個案判斷，但提前對照排查是必要的。

04 結語

中國擁有全球前三的對外投資存量、覆蓋190個國家和地區(qū)的企業(yè)網(wǎng)絡，這背后是中國企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中日益增強的影響力與話語權。但影響力的另一面是責任與合規(guī)——只有那些在合規(guī)軌道上穩(wěn)健發(fā)展的企業(yè)，才能獲得國家保障、國際認可和市場信賴。

《新規(guī)》的落地，猶如大浪淘沙。它淘汰的是那些盲目跟風、存在違規(guī)風險的投機者；而它真正保護并賦能的，是將合規(guī)、維護國家安全視為底線、擁有真實出海訴求的中國企業(yè)。

聯(lián)系作者

聲明

本文基于EqualOcean對隆安律師事務所合伙人令狐銘律師、方達律師事務所卜睿律師、TMF Group北亞區(qū)企業(yè)服務總經(jīng)理何慧良、TMF Group市場全球業(yè)務發(fā)展部門高級總監(jiān)陳嘉朗的專業(yè)訪談綜合撰寫。

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