中央財經大學政府管理學院 王偉

我國城市發展已進入以存量提質增效為核心的系統性轉型階段，立足百年變局加速演進的時代背景，城市更新不再是簡單的“修修補補”，而是每個城市重塑自身競爭力、實現內涵式發展的歷史契機，其意義早已超越單一的空間改造范疇，成為關乎城市長遠發展命運的戰略工程。然而，當前依然能看到一系列偏頗認知：將城市更新視為向上級申請資金的“項目由頭”，將國家戰略工具化、公共政策功利化；將城市更新等同于一個個孤立的短期建設工程，割裂了城市有機生命體的系統聯系；將城市更新異化為房地產開發的“新賽道”，把城市空間簡單等同于可變現的商品；將城市更新簡化為政府單方面的“獨角戲”，忽視了居民、市場、社會等多元主體的內生動力和協同價值。這些認知本質上是對城市更新系統性、戰略性價值的矮化，忽視了其對城市活力、生命力、競爭力的根本性重塑。為此，要系統落實好《城市更新“十五五”規劃》，首要任務是重塑思維認知，把握好“做大蛋糕與分好蛋糕”的關系，構建“價值創造—價值分配—系統保障”三位一體的科學戰略視野體系，讓城市更新真正成為從“外延擴張”向“內涵提升”轉變的根本抓手。

戰略視野一：城市發展戰略定位與區域協同——找準城市更新在國家大局中的坐標

百年變局下城市競爭的基本單元已從單個城市轉向城市群、都市圈，國家區域重大戰略成為城市發展的根本坐標系。過去依靠資源稟賦和政策紅利的粗放式發展模式已難以為繼，城市間的發展分化將在此次更新中加速顯現，能否找準自身在國家大局中的功能定位，直接決定城市未來的發展層級和生存空間。城市并非孤立存在的機械體，而是區域有機生命體中的功能器官，其價值取決于在區域分工中承擔的不可替代的功能。同質化的更新模式會導致區域內器官功能重疊、資源內耗，讓城市失去自身的特色和優勢，最終也會削弱整個區域的競爭力。面向未來，必須跳出“就城市論城市”的狹隘思維，避免將城市更新簡單視為項目包裝和資金申請工具。須深刻認識到城市更新戰略是城市發展戰略的核心組成部分，應以國家區域重大戰略為引領，深入挖掘自身比較優勢，明確城市更新的核心方向和戰略重點，構建與周邊城市協同發展的利益共享機制，在服務國家大局中實現自身的高質量發展。

戰略視野二：新質生產力培育與開放創新雙輪驅動——夯實城市更新的核心動能

找準了發展坐標，做大蛋糕的核心就是培育持續的內生動力。傳統要素驅動的發展模式已難以為繼，新質生產力成為推動經濟社會發展的核心引擎。城市更新不僅是空間的改造，更是發展動能的轉換，能否通過更新盤活存量空間、培育新質生產力，決定了城市未來的發展潛力和競爭力。產業是城市生命體的消化系統和造血系統，承擔著物質生產和能量轉化的重要功能。產業升級則城市生命體新陳代謝旺盛，產業衰退則城市生命體活力不足。將城市更新僅僅視為土建工程，忽視產業升級和創新發展，會導致“有空間無產業、有建設無活力”的困境。面向未來，必須把培育新質生產力作為城市更新的核心任務，前瞻布局和發展未來產業，推動老舊街區廠區、低效產業園區、低效樓宇等轉型升級。要構建開放創新的生態系統，打破“創新孤島”，吸引全球高端要素集聚，以開放創新雙輪驅動為城市更新注入持久動力，實現城市發展動能的平穩轉換。

戰略視野三：全域數字化轉型與“人工智能+”——賦能城市更新全領域變革

新質生產力的效能釋放，離不開數字技術這一通用技術的放大作用。數字技術已成為引領經濟社會發展的通用技術，“人工智能+”正在深刻改變生產方式、生活方式和治理方式。數字化轉型是城市發展的必由之路，也是提升城市治理能力和發展質量的關鍵抓手。數字系統是城市生命體的神經系統，承擔著信息傳遞、決策指揮和協調控制的重要功能。神經系統發達則城市生命體反應靈敏、運行高效，神經系統落后則城市生命體反應遲鈍、運轉不暢。“重技術輕應用、重建設輕運營”的數字化轉型模式，會導致數字資源閑置浪費，無法發揮其應有的賦能作用。面向未來，必須以系統性思維推進全域數字化轉型，避免技術堆砌和形式主義。要打造集約統一、數據融合、高效協同的城市數字底座，深化“CIM+”在城市更新各領域的應用，推動數字技術與經濟發展、民生改善、治理提升的深度融合，真正讓數字技術成為城市更新的強大引擎。

戰略視野四：城市更新與房地產發展新模式——推動城市內涵式發展

我國房地產市場已從高速增長階段轉向平穩發展階段，過去依賴“大拆大建、賣地建房”的房地產發展模式已難以為繼。城市發展也從外延擴張轉向內涵提質，房地產發展模式的轉型成為城市更新的重要內容。房地產是城市生命體的骨骼系統，支撐著城市的空間結構和功能布局。骨骼健康則城市生命體結構穩定，過度開發則骨骼畸形，最終影響整個生命體的健康。將城市更新作為房地產開發的“新戰場”，搞房地產化運作，不僅會加劇地方政府債務風險，還會損害群眾利益。面向未來，必須加快構建房地產發展新模式，堅持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主。要優化住房供給結構，規范發展住房租賃市場，引導房地產企業從開發銷售向持有運營轉型，盤活存量房地產資源，為新產業、新業態提供低成本、高品質的空間載體，推動城市實現內涵式高質量發展。

戰略視野五：財政可持續與投融資模式創新——破解城市更新資金瓶頸

無論是動能培育、空間盤活還是技術升級，都離不開持續穩定的資金保障。地方政府收支矛盾加劇，土地財政依賴不可持續，傳統的政府主導型投融資模式已無法滿足城市更新的資金需求。構建可持續的投融資體系，成為推進城市更新的關鍵保障。財政是城市生命體的血液循環系統，承擔著資金輸送和資源配置的重要功能。血液循環不暢則城市生命體營養不良，過度依賴外部輸血則會導致自身造血功能退化。將城市更新簡單視為向上級申請資金的由頭，過度依賴政府財政投入，不僅會加重地方政府債務負擔，還會導致項目缺乏可持續性。面向未來，必須創新投融資模式，充分發揮市場機制作用，構建政府、市場、居民資金合理共擔的機制。要大力盤活存量資產，通過市場化工具實現存量資產的價值變現，形成“存量資產—資金投入—新資產”的良性循環，增強城市更新的自我造血能力，實現財政可持續發展。

戰略視野六：民生福祉提質與共同富裕——踐行人民城市的根本宗旨

我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，城市發展的核心目標也從“物質空間生產”轉向“人的全面發展”。人口結構的深刻變化（老齡化加速、家庭結構小型化、新市民群體壯大）對城市功能提出了多元化、品質化的新要求，能否滿足這些需求直接關系到共同富裕目標的實現。人是城市生命體的基本細胞，民生福祉是城市生命力的源泉。細胞健康則生命體充滿活力，細胞受損則生命體機能衰退。忽視居民需求的城市更新，本質上是“見物不見人”的異化，會導致城市與居民的疏離，最終失去發展的根本動力。面向未來，必須始終堅持以人民為中心的發展思想，把居民的真實需求作為城市更新的出發點和落腳點。要避免“為更新而更新”的形式主義，構建全齡友好、包容共享的城市空間體系，讓不同群體都能平等享受城市發展成果，真正實現城市發展為了人民、依靠人民、成果由人民共享。

戰略視野七：城市韌性與安全發展——筑牢城市更新行穩致遠的底線

城市作為人口和要素高度集聚的空間，其安全韌性直接關系到國家總體安全，也成為衡量城市發展質量的核心指標。安全是城市生命體的免疫系統，基礎設施是城市的生命線。免疫系統薄弱則生命體易受外部攻擊，生命線受損則生命體機能癱瘓。過去重建設、輕安全的發展模式，導致城市積累了大量安全隱患，成為制約城市可持續發展的“定時炸彈”。面向未來，必須統籌發展和安全，將安全理念貫穿城市更新的全過程、各領域。要避免把安全設施建設視為“額外負擔”或“資金附加項”，從被動應對風險轉向主動預防風險，構建全鏈條、全要素的城市安全韌性體系，全面提升城市應對各類風險挑戰的能力，為城市發展筑牢堅固的安全防線。

戰略視野八：綠色低碳轉型與生態修復——推動城市更新可持續發展

在守住安全底線的基礎上，要追求更高品質的生活，這就要求推動城市發展方式的綠色轉型。綠色低碳已成為全球發展的共同趨勢，“雙碳”目標是我國實現高質量發展的硬約束。資源環境約束的趨緊，倒逼城市發展方式從“高耗能、高排放、高污染”向“綠色、低碳、循環”轉型，城市更新成為實現這一轉型的關鍵載體。生態是城市生命體的呼吸系統和循環系統，承擔著物質循環、能量流動和環境凈化的重要功能。生態失衡則城市生命體代謝紊亂，最終導致發展不可持續。過去“先污染后治理”的老路，已經給城市生態環境造成了嚴重破壞，也付出了沉重的代價。面向未來，必須將綠色低碳理念融入城市更新的全鏈條，從末端治理轉向源頭防控。要避免形式主義的綠化美化，真正實現生態修復與發展方式轉型的有機統一，構建人與自然和諧共生的城市生態系統，推動城市發展全面綠色轉型。

戰略視野九：城市文化軟實力與品牌建設——塑造城市獨特精神標識

文化軟實力已成為城市綜合競爭力的核心組成部分，城市間的競爭越來越體現為文化的競爭。在全球化和城市化快速推進的過程中，“千城一面”的文化同質化問題日益突出，城市失去了獨特的精神標識和歷史記憶，也失去了對人才和資源的吸引力。文化是城市生命體的靈魂和基因，決定著城市的性格、氣質和發展方向。基因丟失則城市失去獨特性，靈魂缺失則城市失去生命力。大拆大建、拆真建假的更新模式，本質上是對城市文化基因的破壞，會導致城市歷史文脈的斷裂。面向未來，必須堅持保護第一、應保盡保、以用促保的原則，建立健全“先調查后建設”的保護前置機制。要堅決防止大拆大建，在嚴格保護的前提下推動文化遺產活化利用，塑造具有中華美學和時代風尚的城市特色風貌，讓城市成為有記憶、有溫度、有靈魂的精神家園。

戰略視野十：城市治理現代化——提升城市更新治理效能

無論是做大蛋糕的價值創造，還是分好蛋糕的價值分配，最終都需要高效的治理體系來統籌協調和落地實施。城市更新涉及多方利益主體，治理能力的高低直接決定了更新的成效和可持續性。治理是城市生命體的大腦和中樞系統，承擔著決策、協調和控制的重要功能。大腦發達則城市生命體協調有序，治理落后則城市生命體運轉混亂。政府單打獨斗的治理模式，會導致多方主體協同不暢、居民參與不足、長效管理機制缺失等問題。面向未來，必須推動城市治理體系和治理能力現代化，構建適應存量時代的城市治理新格局。要完善“一委一辦一平臺”城市治理工作體系，推動治理重心和配套資源下沉，健全多主體協同參與機制，引導居民、企業、社會組織和專業力量全過程參與城市更新。

綜上，城市更新“十五五”規劃為我國未來五年城市更新工作指明了方向，而樹立科學的戰略視野則是落實規劃要求的前提和基礎。上述十大戰略視野：前五個視野聚焦“做大蛋糕”，解決城市發展的動力和基礎問題；中間四個視野聚焦“分好蛋糕”，回應城市發展的目的和品質問題；最后一個視野作為總保障，統籌協調發展與共享的關系。城市更新是一次對城市命運的深刻重塑，只有牢牢把握這一歷史契機，用戰略思維洞察、謀劃和推進各項城市更新工作，才能真正建成創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。