一、引言

當前，國有企業審計工作正面臨轉型升級的關鍵期，黨中央明確提出要構建“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的審計監督體系，2025年全國審計工作會議部署開展“科學規范提升年”行動，將頂層設計轉化為具體實踐。立項作為審計工作的源頭與總抓手，直接決定審計的方向、重點與價值，直接影響企業治理現代化水平。然而，當前國有企業審計立項仍存在統籌不足、覆蓋不全、閉環不力等問題，亟需加以改進。

針對這一困境，學術界提出若干改進建議：審計內容層面，李曼（2022）等強調了政策跟蹤審計、戰略規劃審計的重要性；技術應用層面，袁亮亮（2021）等指出要合理統籌審計力量，加強對信息技術和大數據的運用；協同機制層面，王士紅（2024）等探索內部審計和國家審計的協同治理機制；管理機制層面，呂亦梅（2024）等提出應以審計垂直管理和風險導向審計入手編制審計計劃，整合審計力量，提升風險監督水平。但上述文獻對“審計立項”環節關注不足，提出的對策實操性不強。

本文基于治理現代化視角，系統分析國有企業審計立項存在的問題，提出科學規范的實現路徑，為系統提升審計在治理中的效能提供新的理論視角和實踐參考。

二、國有企業審計立項問題分析

治理現代化視閾下，審計立項為構建“集中統一、全面覆蓋、權威高效”監督體系支撐不夠，具體表現為：

（一）統籌引領作用不足，難以實現“如臂使指”的管控效能

審計立項方向引領不夠，與國有企業承擔的政治、經濟和社會責任脫節，與公司戰略部署落實結合不夠緊密，與重要領域和關鍵環節的風險管控要求不相適應。如袁亮亮（2021）通過調查問卷發現，國有企業內部審計對戰略規劃層面（30.8%）覆蓋較為薄弱；審計立項統籌作用發揮不夠，對全集團上下一盤棋的統籌作用發揮不夠，對項目“兩統籌”力度有限，與專責和業務監督貫通協調不足，與外部審計協同不足。如朱錦余（2020）通過調查問卷發現，2019年云南省內部審計在審計計劃和審計項目實施方面接受審計機關指導比例均未超過53%。

（二）全面覆蓋作用不足，難以落實“如影隨形”的監督要求

審計廣度上，全面覆蓋的硬性要求與審計資源矛盾突出，如袁亮亮（2021）指出，國有企業內部審計對參股企業的覆蓋率（22.1%）遠低于全資子公司（88.6%）；審計精度上，有時為了追求覆蓋數量，難免“撒胡椒面”，重點領域核查不深、風險防控不佳，難以實現審計監督的精準性和前瞻性；審計時效上，對新興業務、高風險領域的覆蓋存在滯后性。

（三）閉環管控作用不足，難以發揮“如雷貫耳”的治理效果

審計立項與整改追責銜接不緊，未對整改治理效果進行跟蹤審計，如袁亮亮（2021）指出，有18.4%的國有企業內審未建立或僅部分建立整改追蹤機制，導致老問題“屢審屢犯”，削弱了審計權威；立項程序規范性不足，影響決策科學性與執行剛性，難以匹配國企改革階段需求，導致審計資源配置與治理目標匹配度不高。

三、科學規范審計立項實現路徑研究

為發揮“如臂使指、如影隨形、如雷貫耳”的審計監督效能，必須著力推進審計立項的科學規范性。

（一）內容上圍繞“四個聚焦”，確保立項靶心不偏

從宏觀政策落實、中觀戰略推進、微觀風險防控和效能閉環管理四個維度構建“四個聚焦”，精準發揮審計立項內容的靶向作用（見圖1）。

聚焦國家決策部署貫徹落實，保障政令暢通。牢牢把握內部審計的政治屬性，始終把服務黨和國家工作大局、推動重大決策部署落地見效作為立項的首要考量。具體而言：深入理解政策背后蘊含的政治內涵和政策意圖，準確把握“政治—政策—項目—資金”的內在邏輯，緊密圍繞中央賦予企業的核心功能定位開展審計監督，重點選取國家重大決策部署實施中的關鍵環節和堵點難點作為審計切入點，確保黨中央決策部署在企業層面得到有效落實。

聚焦公司中心任務和主責主業，保障戰略落地見效。將公司戰略和年度目標任務落實情況作為審計監督的中心任務，建立“五年同步—三年儲備—年度立項”機制：五年同步，對接公司戰略規劃，繪制同步審計路線圖，實現審計與戰略周期綁定；三年儲備，建立動態審計項目庫，每年依據政策與風險變化滾動更新，提升立項前瞻性；年度立項，從儲備庫中精準選取年度攻堅項目，評估戰略支撐作用，深入分析執行過程中的成效與不足，推動管理持續優化。

聚焦重要領域環節風險隱患，保障風險精準防控。加大對重點區域、重點領域、重點單位、重點人員和關鍵風險點的審計監督覆蓋力度。通過建立“橫向到邊、縱向到底”的風險全覆蓋機制，既緊盯采購、銷售、資金管理等傳統高風險領域，也覆蓋新興業務、創新項目等發展前沿；既要緊盯總部職能部門，也要下沉至基層單位。確保不留盲區和死角，為企業高質量發展構筑堅實的風險防線。

聚焦審計整改閉環管控，保障審計實效發揮。堅持“問題導向、動態跟蹤”，將上年度審計發現的重要問題整改情況作為新立項的前置評估要件，以“不解決問題不撒手”的斗爭精神，確保審計監督真正發揮帶電“高壓線”的威懾作用。

（二）程序上落實“四個規范”，確保立項過程科學

從生成、評審、迭代、審批四個關鍵環節構建“四個規范”，系統提升審計立項程序的科學性。

規范審計立項內容的生成機制，保障立項來源的科學性。一是國家決策部署方面，設立專職崗位系統收集國家制度文件要求，構建國家決策部署審計立項庫；二是公司治理方面，采用“現場訪談+專項問卷”方式，系統收集董事會、管理層和各業務部門負責人對關鍵風險領域、重點業務板塊、高風險單位以及審計工作改進建議等方面的意見；三是重要領域環節風險隱患方面，系統梳理內外部揭示或關注的風險問題，整合內外部監督成果與風險信息，系統梳理外部監管結果、內部巡視審計發現問題及各類風險預警等關鍵線索來源，建立動態更新的企業風險畫像，重點鎖定突破企業風險容忍紅線的重大風險事項、新業態新模式下的制度空白領域、屢查屢犯問題背后的體制機制缺陷等三類風險事件；四是整改立項閉環管理方面，構建“立項—整改—再立項”的PDCA閉環管理機制，針對重大審計發現第二年采取“主問題+衍生領域”方式立項，如發現資金管理問題，同步立項審批流程、崗位制衡等關聯環節，同時將問題的整改完成率、制度修訂完備度、同類問題復發率等指標作為新項目立項的前置評估要素，持續審計直至問題根治（見圖2）。

規范審計立項評審機制，保障審計作用的實效性（見圖3）。按照審計頻率和覆蓋原則、重要性原則、成果導向原則選定立項內容和確定優先順序：一是審計頻率和覆蓋原則，核心是貫徹審計監督“全覆蓋”要求。《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號）、《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》（國資發監督規〔2020〕60號）等制度文件，從三個層面明確了審計全覆蓋的具體要求：在組織層面，審計對象應包括集團各級全資及控股子公司、海外分支機構以及參股企業；在業務層面，審計重點應圍繞國家重大政策落地、戰略實施、財務合規、海外資產管理、內控體系建設等核心領域，嚴控虛假貿易、高杠桿金融業務等高風險事項；在時間維度上，重要子公司和重大投資項目每年必審，二級企業主要負責人任期內至少進行一次經濟責任審計，子企業五年輪審；上市公司按監管要求開展半年度合規檢查。二是重要性原則，核心在于通過量化評估潛在事項對公司經營活動的影響程度，從而篩選出關鍵審計對象，具體分為影響/損失金額重大、導致經營環境發生重大變化、涉嫌嚴重違法違規、輿情與聲譽風險高等情形。三是成果導向原則，核心在于通過審計立項推動重點問題的解決，應聚焦影響公司高質量發展的突出問題、共性問題和屢查屢犯問題，通過精準定位問題根源并找準審計著力點，優先選擇能為公司創造較高效益的審計對象。

規范審計立項動態迭代機制，保障方法運用的適配性（見圖4）。構建“數據驅動—精準畫像—動態調整”的立項動態迭代機制：一是打造“全量數據分析”平臺，運用關聯分析、趨勢預測等技術手段，對財務數據、交易流水、業務單據等進行深度挖掘，通過構建風險預警模型實現異常交易的智能識別，為立項決策輸出精準的風險線索清單；二是在數據分析基礎上建立“企業畫像”系統，通過整合財務、司庫、投資等核心業務數據和“全量數據分析”平臺分析結果，形成包含企業概況、風險熱力圖和審計關注事項的企業全景檔案，智能推薦審計事項的優先級和重點領域；三是通過“敏捷審計”機制建立動態響應通道，根據數據分析結果和企業畫像變化實現審計立項動態迭代，快速部署審計資源，形成閉環管理，確保立項工作既全面覆蓋風險點又精準聚焦關鍵領域。

規范標準化審批控制機制，保障程序執行的權威性（見圖5）。為確保審計立項工作的規范性和嚴肅性，需對立項部署、分析、審批、調整等全流程各環節進行嚴格把控。立項啟動階段，通過下發工作通知等方式，明確年度審計原則與要求，確保全集團理解一致、步調協同；立項前期調查分析，采取常態化分析與集中分析相結合的方式，重點評估各潛在審計項目的重要性和風險程度，統籌考慮審計資源，科學編制年度審計計劃草案及中長期審計規劃；審批和發布管理，嚴格執行分級審批制度，所有審計項目需經黨組/黨委前置研究討論后，報董事會履行正式審批程序，最終以紅頭文件形式下達執行；計劃調整管控，確因客觀原因需要調整審計項目的，必須履行書面報批手續，詳細說明調整原因及后續安排，并報原審批機構審核同意。

（三）統籌上做到“四個加強”，確保立項協同高效

從縱向貫通、橫向協同、監督融合、內外互通四個維度落實“四個加強”，系統提升審計立項統籌質效。

加強縱向統籌機制，保障審計目標的一致性。要構建縱向貫通的立項協同體系，形成集團總部與下屬單位審計部門聯動工作機制：一是建立聯合評估機制。各級審計部門要共同參與立項前的分析評估，立足集團全局視角系統梳理風險隱患，對同一被審計單位出具一份評估報告，確保以風險導向開展立項工作。二是實行審計資源共享。各級審計部門要統一目標方向，統一重點任務，統一成果運用，共同實現審計全覆蓋。要建立覆蓋互認制度，總部審計已核查的下屬單位重點事項，下屬單位可不再重復審計，既避免監督盲區，又防止資源浪費。

加強橫向統籌機制，保障資源配置的集約性。要統籌調配審計資源，搭建共享平臺集中管理人力、數據和技術資源，按需求抽取專業化人才組建審計團隊，優先保障年度重點項目審計；創新組織方式統籌，以經責審計、大型專項審計為平臺，對同一單位實施“一次進場、多項覆蓋”的協同審計，通過融合審計、嵌入式審計等模式，整合審計重點與資料需求，實現“一審多項、一審多果”，既提升資源利用效率，也切實減輕基層負擔。

加強與各類監督統籌機制，保障監督合力的協同性。一是協同專責監督，審計計劃源頭與紀檢監察、巡視巡察等部門對接年度檢查計劃，制定重點協同方案，對相同被檢單位統一資源調配、檢查通知、資料清單、現場實施、成果共享和整改跟蹤。二是聯動業務監督，以審計立項整合職能部門同類檢查需求，開展聯合監督。既推動業務部門主動加強源頭管控，緩解同級監督難題，又借助專業力量提升審計深度和質量，構建高效聯動的“大監督”體系。

加強與外部審計統籌機制，保障成果運用的共享性。在審計立項源頭建立協同聯動機制，實現國家審計、內部審計和社會審計的有機協同（見圖6）。一是建立數據互聯機制。整合國家審計、內部審計和社會審計數據資源，構建審計協同風險清單，提高審計立項風險分析的精準度。二是建立資源互補機制。審計機關制定內部審計立項指導清單，組織內部審計定向開展審計，實現監督資源的優化配置。三是建立結果互認機制。國家審計建立結果互認評估框架，用好內審發現并已糾正的問題原則上不再在國家審計報告中反映的政策；內部審計借助國家審計標準提升質量，在復核基礎上充分利用社會審計成果。

四、科學規范審計立項保障機制

（一）加強黨的領導，建立健全統籌抓總機制

要突出黨委牽頭審計抓總的核心作用，由黨委主要領導親自掛帥，統籌協調各類監督部門資源力量，建立定期會商、信息共享、聯合督辦等跨部門協調聯動機制，明確各部門職責邊界和協作程序，實現從“九龍治水”到“協同發力”的轉變；要強化黨對審計立項工作的統一領導，所有審計立項項目需提交公司黨委（黨組）及其審計委員會進行前置研究審議，確保立項工作始終圍繞中心、服務大局，切實發揮黨把方向、促落實的領導作用。

（二）緊扣立項目標，構建全周期閉環管控機制

將立項目標嵌入審計項目全生命周期，建立“目標—任務—成效”閉環管理體系。審前調查階段錨定目標明確實施路徑，審計方案要圍繞目標系統梳理政策背景、行業風險及被審計單位特征，精準鎖定審計重點，明確審計事項清單；現場實施階段強化過程跟蹤和動態糾偏，質量復核人員應提前介入檢查和指導，定期督導審計重點和審計事項清單的落實情況，避免審計目標落空；成果運用階段實現審計成果到治理成效轉化，通過深挖問題根源、完善體制機制管理，推動治理效能持續提升。

（三）夯實立項能力根基，鍛造一專多能團隊

為支撐科學規范的審計立項，著力推動審計團隊“一專多能”，在精研業務的基礎上，強化政策解讀、數智運用和管理協同能力，具體為：提升政治判斷力，通過政策解讀學習和時政分析研討確保立項時政治站位；提升專業素養，通過理論培訓、以審代培、案例分析強化立項時風險識別；提升數智分析力，通過培養審計人員數據建模、智能分析能力支撐立項動態優化；提升統籌協調力，通過跨部門溝通、多部門輪崗提升立項時協作能力。最終以復合型專業能力為精準立項提供堅實保障。

文章摘自《中國內部審計》雜志2026年第1期

作者：王藝蓓 趙增艷 李卉 唐子鈞

單位：中國海洋石油集團有限公司

編輯：孫哲

目前190000+人已關注我們，您還等什么？