文|凱風(fēng)

開發(fā)區(qū)撤并，不再是傳說(shuō)。

01

“砍”掉一半經(jīng)開區(qū)，什么信號(hào)？

據(jù)央視報(bào)道，繼2025年以來(lái)累計(jì)撤并21家后，遼寧還將繼續(xù)撤并28家省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

屆時(shí)，遼寧省級(jí)經(jīng)開區(qū)將從92個(gè)減少到43個(gè)，大幅腰斬。

不只是遼寧。早在5年前，浙江就將全省1059家開發(fā)區(qū)（園區(qū)）撤并為134家，砍掉近9成。

在各地“十五五”規(guī)劃中，“開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化”成為高頻詞。

種種信號(hào)表明，新一輪開發(fā)區(qū)撤并潮來(lái)了。

經(jīng)開區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，與高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)等，統(tǒng)稱為開發(fā)區(qū)。

與我們熟悉的區(qū)縣不同，開發(fā)區(qū)不是行政區(qū)，沒有完整的四套班子，多承擔(dān)招商、出口、工業(yè)、科創(chuàng)等經(jīng)濟(jì)職能。

改革開放初期，開發(fā)區(qū)被賦予一系列重任，享受財(cái)稅、土地、招商等政策優(yōu)惠，成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)。

高峰時(shí)期，全國(guó)涌現(xiàn)6000多個(gè)開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積達(dá)3.85萬(wàn)平方公里，超過(guò)當(dāng)時(shí)全國(guó)城市建成區(qū)面積。

經(jīng)過(guò)多輪整頓，目前依舊有2000多個(gè)各類開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)依舊是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主陣地。

但大量縣級(jí)乃至省級(jí)開發(fā)區(qū)，卻陷入低效競(jìng)爭(zhēng)的泥淖。

一般來(lái)說(shuō)，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)交叉重疊，“一個(gè)地界，兩套班子”，不僅機(jī)構(gòu)相對(duì)臃腫，而且職能交叉，多頭管理。

同時(shí)，開發(fā)區(qū)遍地開花，招商競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)卷化”、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象突出，拼土地、拼稅費(fèi)、拼補(bǔ)貼式的招商層出不窮，與統(tǒng)一大市場(chǎng)導(dǎo)向相背離。

更嚴(yán)重的是，許多開發(fā)區(qū)已喪失“開發(fā)”屬性，甚至淪為新城開發(fā)甚至地產(chǎn)開發(fā)的工具。

這在樓市上行期還能無(wú)往而不利，而一旦樓市轉(zhuǎn)折，沒有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，開發(fā)區(qū)注定淪為空城。

因此，撤并開發(fā)區(qū)，既是“瘦身強(qiáng)體”的必然，也是適應(yīng)新發(fā)展階段的務(wù)實(shí)選擇。

02

有開發(fā)區(qū)要撤并，還有開發(fā)區(qū)要做大做強(qiáng)。

雖然全國(guó)各類開發(fā)區(qū)不計(jì)其數(shù)，但處于金字塔尖的只有400多個(gè)。

這些開發(fā)區(qū)，涵蓋國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)、綜合保稅區(qū)等。

目前，全國(guó)共有232個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)、179家國(guó)家級(jí)高新區(qū)，前者以發(fā)展工業(yè)、對(duì)外開放為主，后者聚焦于高新產(chǎn)業(yè)。

截至2026年，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)+高新區(qū)最多的10個(gè)省份：

江蘇、浙江、山東、廣東、安徽、湖北、江西、湖南、四川、遼寧、河南（并列）。

可以看到，江蘇以45家國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)位居榜首，相當(dāng)于廣東的兩倍，僅蘇州一地就占了近1/3。

換言之，雖然不是計(jì)劃單列市或副省級(jí)市，但蘇州在開發(fā)區(qū)方面，可謂名副其實(shí)的政策高地，讓所有城市望塵莫及。

值得一提的是，安徽、湖北、江西、湖南等中部省份名列前茅，安徽、江西與廣東相當(dāng)，背后不無(wú)國(guó)家層面對(duì)中部崛起的重視。

這些“國(guó)”字號(hào)的開發(fā)區(qū)，仍是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的橋頭堡，非但沒有撤并之憂，反而要繼續(xù)做大做強(qiáng)。

數(shù)據(jù)顯示，僅國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)，就以占全國(guó)千分一的土地，貢獻(xiàn)1/8的GDP和四分之一的外貿(mào)進(jìn)出口。

按照政策導(dǎo)向，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)時(shí)代，這類開發(fā)區(qū)重要性有增無(wú)減。

03

撤并之后，開發(fā)區(qū)何去何從？

對(duì)于一般開發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，撤并只是開始，如何進(jìn)一步優(yōu)化成了關(guān)鍵。

其一，區(qū)政合一，將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)整合，實(shí)現(xiàn)“一套人馬，兩張牌子”，合署辦公，融合發(fā)展。

廣州開發(fā)區(qū)與黃埔區(qū)、青島西海岸新區(qū)與黃島區(qū)就是先行者。

其二，將開發(fā)區(qū)升格為行政區(qū)，完成從經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向?qū)嶓w行政區(qū)的跨越。

去年底，重慶“三區(qū)合一”，新設(shè)立的兩江新區(qū)，就是繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)后又一個(gè)以“新區(qū)”命名的行政區(qū)。

其三，剝離行政及社會(huì)功能，向“管委會(huì)+公司”模式乃至國(guó)企直接轉(zhuǎn)型。

西安“十五五”規(guī)劃提出，推動(dòng)曲江新區(qū)轉(zhuǎn)設(shè)為市級(jí)文旅集團(tuán)。

要知道，曲江新區(qū)曾打造大唐芙蓉園、大唐不夜城等超級(jí)IP，都要告別開發(fā)區(qū)身份，遑論一般地區(qū)？

04

開發(fā)區(qū)之后，區(qū)縣撤并還遠(yuǎn)嗎？

開發(fā)區(qū)多是派出機(jī)構(gòu)，而非標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃，管理權(quán)限在市級(jí)省級(jí)，撤并難度并不大。

反倒是各大區(qū)縣，哪怕只是普通市轄區(qū)或縣域調(diào)整，都要上報(bào)國(guó)家部委批準(zhǔn)，重大事項(xiàng)更經(jīng)中央決策。

過(guò)去幾年，常態(tài)化的撤縣設(shè)區(qū)已擱淺，而城市合并、區(qū)縣合并更是不見蹤影。

上一次動(dòng)作最大的區(qū)縣撤并，發(fā)生在2019年的黑龍江伊春市，當(dāng)?shù)匾淮涡詫?5個(gè)市轄區(qū)，調(diào)整為4區(qū)、5縣、1縣級(jí)市。

最近幾次區(qū)劃調(diào)整，如岑嶺設(shè)縣、米林撤縣設(shè)市，都發(fā)生在新疆、西藏等地，主要基于經(jīng)略邊疆的綜合考量。

未來(lái)，城市合并與否再次開閘？區(qū)縣撤并是否真正啟動(dòng)？

城市合并更多基于擴(kuò)張邏輯，以省會(huì)外延式擴(kuò)張為主，但在“攤大餅”模式淪為過(guò)去式的當(dāng)下，顯然存疑。

區(qū)縣合并更多基于收縮邏輯，人口收縮，產(chǎn)業(yè)收縮，沒必要維持龐大機(jī)構(gòu)和人員，未必沒有撤的可能。

去年初，有關(guān)人士在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊文提出，“探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑”。

隨后發(fā)布的城市頂層文件提出，推動(dòng)中小城市結(jié)合常住人口變動(dòng)趨勢(shì)……按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。

“瘦身健體”才能更好出發(fā)。收縮型地區(qū)的區(qū)縣撤并，雖然不會(huì)迅速鋪開，但仍是大勢(shì)所趨。