文丨關(guān)品方

本文是筆者談?dòng)嘘P(guān)香港第一個(gè)五年規(guī)劃的第六篇文章，暫時(shí)也是最后一篇。筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確落實(shí)問責(zé)制是香港五年規(guī)劃的成敗關(guān)鍵。

香港問責(zé)體系分為政治問責(zé)（司局長(zhǎng)主要官員）與行政問責(zé)（全體公務(wù)員，核心是部門首長(zhǎng)責(zé)任制），在《憲法》《基本法》框架、行政主導(dǎo)、“愛國(guó)者治港”原則下，要求系統(tǒng)化落地，有責(zé)可問，有法可依。

制定好五年規(guī)劃之后，什么是落實(shí)規(guī)劃的制度保障?筆者認(rèn)為關(guān)鍵是準(zhǔn)確地落實(shí)問責(zé)制度。就好像撐竿跳高，五大成功要素包括專業(yè)師資指導(dǎo)，專業(yè)適配器材裝備，規(guī)范成熟技術(shù)體系，系統(tǒng)持續(xù)日常訓(xùn)練，循序漸進(jìn)迭代優(yōu)化。如果在整個(gè)過程中于比賽或訓(xùn)練后復(fù)盤不足，不懂得逐步調(diào)整步點(diǎn)、發(fā)力方式與動(dòng)作細(xì)節(jié)，借此持續(xù)改良自身競(jìng)技短板，那就很難達(dá)成跨越。所謂百尺竿頭、更進(jìn)一步，就是不斷檢討問責(zé)，因?yàn)槊恳环矫娑忌婕叭说膯栴}。人的問題解決了，事情就容易辦好了。

怎樣厘清兩層問責(zé)邊界？關(guān)鍵是權(quán)責(zé)清晰不懸空。政治問責(zé)是決策層，即各司局長(zhǎng)。他們對(duì)政策制定、施政目標(biāo)、五年規(guī)劃頂層部署負(fù)政治總責(zé)；政策出現(xiàn)重大偏差、民生系統(tǒng)性失責(zé)、對(duì)接國(guó)家規(guī)劃落實(shí)不力時(shí)，須向行政長(zhǎng)官、立法會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任，接受質(zhì)詢、調(diào)整崗位、離職讓賢。行政問責(zé)是執(zhí)行層，即部門首長(zhǎng)及公務(wù)員。部門首長(zhǎng)是第一責(zé)任人，全權(quán)負(fù)責(zé)內(nèi)部管理、流程風(fēng)控、政策落地、跨部門協(xié)作；應(yīng)清楚區(qū)分“決策失誤”與“執(zhí)行疏漏”，杜絕層層甩鍋、部門推諉的現(xiàn)象。為達(dá)此目的，要明確分層責(zé)任鏈條：司局級(jí)首長(zhǎng)→高層管理人員→前線人員，每一層級(jí)對(duì)自身履職、督導(dǎo)下屬和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，需要承擔(dān)對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

因此，有必要落實(shí)建立2025年施政報(bào)告提出的兩級(jí)獨(dú)立調(diào)查的制度化機(jī)制，問責(zé)程序要公正客觀可溯源，杜絕“自查自斷”的觀感。

一般局部問題可以進(jìn)行內(nèi)部調(diào)查。個(gè)案失誤由部門首長(zhǎng)牽頭自查，限期整改、內(nèi)部紀(jì)律處置（書面告誡、停止增薪、政位降級(jí)）。至于重大公共事故、系統(tǒng)性制度漏洞、司局級(jí)首長(zhǎng)級(jí)涉責(zé)、重復(fù)失責(zé)事件，應(yīng)移交獨(dú)立于相關(guān)部門的公職委員會(huì)常設(shè)調(diào)查組；跨部門取證、全員可查，出具公開調(diào)查報(bào)告，厘清領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與直接責(zé)任。原則是全程保障申辯權(quán)，堅(jiān)持罰當(dāng)其責(zé)、以事實(shí)證據(jù)為依據(jù)，避免輿論驅(qū)動(dòng)未審先判，符合香港法治原則。

規(guī)劃的成敗，關(guān)鍵在行動(dòng)。行動(dòng)的成敗，關(guān)鍵在問責(zé)。因此，需要配套剛性考核與獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)，倒逼履職盡責(zé)。沒有問責(zé)制度的落實(shí)，一切徒勞。要把五年規(guī)劃指標(biāo)完成度、跨部門協(xié)同成效、國(guó)家安全履職、民生落實(shí)成效等納入各級(jí)公務(wù)員的年度評(píng)核，與晉升、加薪、授勛、崗位續(xù)任直接掛鉤；履職不達(dá)標(biāo)者停止增薪、不予晉升，嚴(yán)重者啟動(dòng)紀(jì)律程序，甚至炒魷。落實(shí)問責(zé)制，要讓香港市民看得到。

更要建立長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制；部門首長(zhǎng)須常態(tài)化建立施政內(nèi)控、財(cái)政監(jiān)管、應(yīng)急預(yù)警、市民反饋、意見收集、政策提煉，從源頭減少失責(zé)事件，問責(zé)兼顧“事后追責(zé)+事前預(yù)防”。

更要完善立法會(huì)監(jiān)督閉環(huán)，定期向立法會(huì)匯報(bào)規(guī)劃進(jìn)度、重大問題整改情況，接受書面及口頭質(zhì)詢，公開調(diào)查報(bào)告關(guān)鍵內(nèi)容，提升問責(zé)透明度。97前的立法局設(shè)有暑假休息制度，是因?yàn)橹胃鄣母吖賮碜杂?guó)，需要返回“祖家”休假（適用于“海外雇員”）。香港回歸祖國(guó)已29年，立法會(huì)的休假制度老早應(yīng)該取消，可利用暑假期間聚焦檢討立法監(jiān)督行政的問責(zé)績(jī)效，充分利用每年的暑假檔期。

問責(zé)的首要標(biāo)尺是落實(shí)中央全面管治權(quán)、維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益、對(duì)接國(guó)家發(fā)展大局；漠視國(guó)安、違背國(guó)家規(guī)劃部署、損害香港融入國(guó)家發(fā)展大局的行為，要從重追責(zé)。在這過程中，應(yīng)堅(jiān)守基本法的底線，錨定“愛國(guó)者治港”、行政主導(dǎo)和立法監(jiān)督的三大方針，加強(qiáng)立法和行政之間的良性監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估。為了鞏固行政主導(dǎo)體制，特首統(tǒng)籌全部問責(zé)工作，統(tǒng)籌司局、部門和立法會(huì)三者之間的監(jiān)督協(xié)同，理順行政和立法的制衡配合關(guān)系，防止行政虛化問責(zé)制度、防止立法干擾正常施政。

筆者認(rèn)為，應(yīng)厘清完善問責(zé)制度與香港首個(gè)五年規(guī)劃之間的內(nèi)存（intrinsic）關(guān)系。香港首份五年規(guī)劃是對(duì)接國(guó)家“十五五”規(guī)劃、推動(dòng)香港由治及興的中期施政總藍(lán)圖；完善問責(zé)制度是保障五年規(guī)劃落地的核心治理工具。二者是目標(biāo)與保障、藍(lán)圖制定與執(zhí)行約束的關(guān)系，互為因果，辯證統(tǒng)一。

五年規(guī)劃可以為問責(zé)劃定清晰的、可量化的考核標(biāo)尺。過往特區(qū)政府以年度施政報(bào)告為主，缺乏中長(zhǎng)期剛性目標(biāo)；首份五年規(guī)劃設(shè)置創(chuàng)科、金融、大灣區(qū)融合、民生、國(guó)安等領(lǐng)域的量化指標(biāo)，可為問責(zé)制度提供客觀的評(píng)核標(biāo)準(zhǔn)。各政策局、各部門均需承接規(guī)劃分解任務(wù)；任務(wù)完成率低、進(jìn)度滯后、落地出現(xiàn)堵點(diǎn)等，應(yīng)可以直接成為啟動(dòng)問責(zé)的依據(jù)。這樣做，可以解決過去“無明確目標(biāo)、難界定失職”的短板。規(guī)劃須提交立法會(huì)審議、報(bào)備中央，具備一定程度的法律約束效力；若中長(zhǎng)期目標(biāo)系統(tǒng)性落空，特首可啟動(dòng)多層問責(zé)：司局長(zhǎng)承擔(dān)政治問責(zé)，部門首長(zhǎng)承擔(dān)行政問責(zé)，同步檢視制度漏洞，及時(shí)調(diào)整目標(biāo)進(jìn)度。

總而言之，完善問責(zé)制度是五年規(guī)劃落地的剛性制度保障。首先，可以破解長(zhǎng)期治理痛點(diǎn)。例如“跨部門協(xié)作”碎片化、政策執(zhí)行拖延、重視文件、輕視落實(shí)。以兩級(jí)問責(zé)機(jī)制倒逼各司局、各部門首長(zhǎng)主動(dòng)統(tǒng)籌跨領(lǐng)域任務(wù)，可以杜絕各管一段、互相推諉的弊端。要形成從規(guī)劃部署到分解執(zhí)行、從績(jī)效監(jiān)督到問責(zé)整改，再到制度持續(xù)優(yōu)化的閉環(huán)。沒有最好，只有更好。規(guī)劃目標(biāo)下達(dá)后，由部門首長(zhǎng)牽頭做定期進(jìn)度核查；如未達(dá)標(biāo)，啟動(dòng)分級(jí)調(diào)查問責(zé)。根據(jù)暴露的制度短板修訂流程、優(yōu)化跟進(jìn)舉措；實(shí)現(xiàn)以“問責(zé)促進(jìn)整改、以整改完善規(guī)劃”的實(shí)施體系。如果認(rèn)真做去，那是知難行易。如果敷衍塞責(zé)，那是知易行難。

以香港的五年規(guī)劃對(duì)接國(guó)家“十五五”規(guī)劃的治理要求，是完善問責(zé)制的重要參數(shù)。國(guó)家“十五五”明確要求提升港澳管治效能。完善問責(zé)體系正是落實(shí)該部署、確保香港五年規(guī)劃始終緊扣國(guó)家發(fā)展大局、保障中央各項(xiàng)惠港政策能夠融合發(fā)展任務(wù)、不折不扣落地。這些方面共同服務(wù)“由治及興”的總目標(biāo)，相輔相成，缺一不可。

特首李家超先生說過，五年規(guī)劃要回答“香港五年要發(fā)展什么、達(dá)成什么目標(biāo)”，“要明確發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)民生的核心任務(wù)”。完善問責(zé)制度可以正面回答“完不成目標(biāo)誰負(fù)責(zé)、如何追責(zé)、如何改進(jìn)治理”的問題，可以坐實(shí)各級(jí)治理主體的責(zé)任、統(tǒng)一價(jià)值根基的認(rèn)識(shí)（團(tuán)結(jié)一致、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，自然士氣高昂）；是為了全面地、準(zhǔn)確地貫徹“一國(guó)兩制”、“愛國(guó)者治港”、維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益、融入國(guó)家發(fā)展大局。完善問責(zé)體系可以保障規(guī)劃不走偏、不落空，五年規(guī)劃通過問責(zé)可以清晰化施政導(dǎo)向，在落實(shí)規(guī)劃的行動(dòng)過程中，共同構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系。過去29年來的特區(qū)行政經(jīng)驗(yàn)，已足夠讓我們有檢討和改進(jìn)的實(shí)證基礎(chǔ)。兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山。港區(qū)國(guó)安法實(shí)施、選舉制度改良后，尤其是經(jīng)歷了三年新冠疫情的考驗(yàn)，如今借著制定香港第一個(gè)五年規(guī)劃同時(shí)完善問責(zé)制度，正是此其時(shí)矣。

筆者預(yù)期，五年規(guī)劃在實(shí)施的過程中將會(huì)暴露執(zhí)行短板和部門協(xié)調(diào)問題，反向推動(dòng)問責(zé)制優(yōu)化細(xì)化（關(guān)鍵之一是增設(shè)跨部門專項(xiàng)問責(zé)條款）。在問責(zé)調(diào)查的過程中如發(fā)現(xiàn)某些制度性缺陷和資源配置不足，可以反饋至規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂，優(yōu)化任務(wù)分工、改善資源配套、修繕權(quán)責(zé)劃分，形成治理的良性循環(huán)。特首政策組可以在適當(dāng)時(shí)候整理一套通用、可直接落地的核心量化指標(biāo)和考核清單，覆蓋各部門的工作通用維度，數(shù)據(jù)化、可考核，直接用于360度績(jī)效評(píng)估；要做到獎(jiǎng)罰分明、問題提交相關(guān)人事部門統(tǒng)籌獨(dú)立處理，重大人事決策應(yīng)交由特首裁決。這種制度的設(shè)立，不是打擊公務(wù)員的士氣，而是提振公務(wù)員的士氣。

本文已太長(zhǎng)。核心量化指標(biāo)與考核清單不在這里展開了。簡(jiǎn)單來說，考核維度可以分為五大核心模塊：工作業(yè)績(jī)量化、工作效率量化、工作質(zhì)量量化、協(xié)作合規(guī)量化、成長(zhǎng)迭代量化。各項(xiàng)量化考核指標(biāo)可由專責(zé)小組制定，作為五年規(guī)劃的組成部分。

客觀地說，當(dāng)前香港的公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)不錯(cuò)，一旦問責(zé)制度改善，真正做到目標(biāo)明確、獎(jiǎng)罰分明之后，一定能夠提振士氣，公務(wù)員的整體薪酬待遇（包括立法會(huì)議員）偏高還是偏低？市民眼睛雪亮，大家有目共睹。市民期待公務(wù)員體系內(nèi)聚焦團(tuán)隊(duì)協(xié)作、流程規(guī)范、制度執(zhí)行，保障公務(wù)員團(tuán)隊(duì)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。在良性競(jìng)爭(zhēng)的過程中，如同逆水行舟，總會(huì)有人脫穎而出，總會(huì)有人不甘落后。五年規(guī)劃是邁步前行的號(hào)召，也是落實(shí)問責(zé)的契機(jī)。