民智評(píng)論

作者：陸嘉珩，民智國(guó)際研究院助理研究員

（正文約3100字，預(yù)計(jì)閱讀時(shí)間10分鐘）

12 月 4 日，隨著特朗普第二任期《國(guó)家安全戰(zhàn)略》（NSS）的正式公布，美國(guó)的外交戰(zhàn)略風(fēng)向標(biāo)發(fā)生了明顯的偏轉(zhuǎn)。

這份僅 33 頁(yè)的文件打破了以往冗長(zhǎng)的官僚敘事，以一種近乎直白的現(xiàn)實(shí)主義語(yǔ)調(diào)，使特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”政策意涵更加清晰——特別是其高調(diào)宣稱的“門羅主義特朗普推論”。 這一對(duì)冷戰(zhàn)后美國(guó)外交共識(shí)的顛覆性重構(gòu)在政策界與全球盟友間激起的劇烈震蕩仍在發(fā)酵。

然而，受各界矚目、對(duì)美國(guó)乃至世界格局影響如此之大的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，其歷史才不過(guò)短短的 38 年。

“國(guó)家安全戰(zhàn)略”的制度化起源

1947 年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家安全法》。美國(guó)依據(jù)此法設(shè)立了國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）、中央情報(bào)局（CIA）以及國(guó)防部（DoD）等部門，但尚未要求美國(guó)總統(tǒng)需要向國(guó)會(huì)和公眾提交成文的“國(guó)家安全戰(zhàn)略”。

在冷戰(zhàn)的大部分時(shí)間里，美國(guó)并沒(méi)有一份公開的、法定的外交大戰(zhàn)略綱領(lǐng)性文件。當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)略往往隱藏在絕密的國(guó)家安全委員會(huì)備忘錄中，或者散見于總統(tǒng)的零星演說(shuō)和公告里。

1950 年，著名的 NSC-68 號(hào)文件就是應(yīng)杜魯門重新評(píng)估國(guó)家戰(zhàn)略的要求，由時(shí)任國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃主任保羅·尼采起草的一份 66 頁(yè)絕密報(bào)告。

它徹底改變了喬治·凱南早期的有限遏制理論，主張美國(guó)必須進(jìn)行大規(guī)模軍事擴(kuò)張，將冷戰(zhàn)視為針對(duì)共產(chǎn)主義的全球性零和博弈。

1983 年，里根制定了第 75 號(hào)國(guó)家安全決策指令（NSDD-75），這同樣是一份機(jī)密的文件，事實(shí)上充當(dāng)了旨在擊垮蘇聯(lián)的國(guó)家安全戰(zhàn)略。

該指令明確提出要利用蘇聯(lián)體制的內(nèi)部弱點(diǎn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、軍備競(jìng)賽和支持反共力量來(lái)對(duì)蘇聯(lián)施壓，旨在改變蘇聯(lián)的行為甚至導(dǎo)致其體系崩潰。這與之前尋求“緩和”的戰(zhàn)略截然不同。

誠(chéng)然，很多人辯護(hù)稱，在冷戰(zhàn)的特定歷史時(shí)期，國(guó)家安全戰(zhàn)略的非制度化是與蘇競(jìng)爭(zhēng)的必要。目的在于以一種不透明、秘密戰(zhàn)的形式尋求敵人弱點(diǎn)以求最終擊潰。

然而，這種模糊性也為美國(guó)自己帶來(lái)了極大成本。最直接的體現(xiàn)就是高昂的國(guó)防開支與混亂的美軍指揮系統(tǒng)，最終導(dǎo)致美軍行動(dòng)與外交目標(biāo)相互脫節(jié)。

擁有“錢袋子權(quán)”的國(guó)會(huì)眾議院發(fā)現(xiàn)，五角大樓每年索要巨額預(yù)算，卻無(wú)法提供一個(gè)清晰的頂層戰(zhàn)略來(lái)說(shuō)明這些錢將如何服務(wù)于國(guó)家目標(biāo)。

同時(shí)，行政部門呈現(xiàn)出國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)外交、國(guó)防部負(fù)責(zé)備戰(zhàn)的現(xiàn)象，兩者往往會(huì)脫節(jié)。

促使改變發(fā)生的更直接原因是，1983 年美軍入侵格林納達(dá)時(shí)，各軍種互不通氣。陸軍士兵甚至因通訊不暢需使用投幣電話聯(lián)系指揮部，暴露了美軍山頭林立的頑疾。

于是，1986 年，《戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部重組法案》通過(guò)，旨在加強(qiáng)文職監(jiān)督，明確軍事指揮鏈，并通過(guò)提升參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席作為總統(tǒng)主要軍事顧問(wèn)的角色，促進(jìn)軍種間的更大整合以及國(guó)防部長(zhǎng)，同時(shí)將主席從作戰(zhàn)指揮鏈中移除。

▲ 前共和黨總統(tǒng)候選人巴里·戈德華特（Barry Goldwater）和前法案協(xié)商委員會(huì)主席威廉·尼科爾斯（William Nichols）

本法案的另一項(xiàng)重要舉措是修訂了 1947 年的《國(guó)家安全法》，插入了“年度國(guó)家安全戰(zhàn)略”規(guī)定，要求總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提交機(jī)密和非機(jī)密的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，以闡釋當(dāng)前美國(guó)的外交戰(zhàn)略與外交能力。

從此，“國(guó)家安全戰(zhàn)略”才成為制度化文件，使外界得以了解當(dāng)前美國(guó)政府的外交大戰(zhàn)略。

“國(guó)家安全戰(zhàn)略”的制定過(guò)程

國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告的起草是一個(gè)高度集中化、由白宮主導(dǎo)的過(guò)程，其核心樞紐是國(guó)家安全委員會(huì)。

根據(jù)美國(guó)戰(zhàn)略傳播體系的研究，國(guó)家安全委員會(huì)作為總統(tǒng)直屬的最高國(guó)家安全決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),在國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告起草過(guò)程中扮演著核心角色。

一般而言，國(guó)家安全事務(wù)助理授權(quán)國(guó)家安全委員會(huì)內(nèi)部的戰(zhàn)略規(guī)劃部門高級(jí)主任組建跨部門工作組，負(fù)責(zé)文件的實(shí)際起草工作。

在國(guó)家安全委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，多個(gè)聯(lián)邦部門參與 NSS 報(bào)告的起草過(guò)程,各自提供專業(yè)領(lǐng)域的政策輸入。一般涵蓋：國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、財(cái)政部、商務(wù)部和情報(bào)界。

國(guó)務(wù)院在國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告起草過(guò)程中扮演關(guān)鍵的外交政策協(xié)調(diào)角色。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室負(fù)責(zé)提供外交政策視角，確保國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告與國(guó)務(wù)院的聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃保持一致。

▲ 2025 年美國(guó)國(guó)務(wù)院組織架構(gòu)圖

國(guó)防部則從軍事能力和威懾戰(zhàn)略角度提供輸入。國(guó)防部的政策辦公室會(huì)評(píng)估軍事資源配置、全球軍事存在調(diào)整以及與盟友的防務(wù)合作等議題，并將這些考量納入國(guó)安戰(zhàn)略的框架中。

財(cái)政部提供經(jīng)濟(jì)安全、制裁政策和國(guó)際金融體系相關(guān)的戰(zhàn)略建議。在2025年版報(bào)告中，財(cái)政部的影響尤為明顯。

報(bào)告強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)，要求重新平衡全球貿(mào)易關(guān)系,強(qiáng)化美國(guó)能源主導(dǎo)和金融主導(dǎo)地位。

商務(wù)部聚焦供應(yīng)鏈韌性、關(guān)鍵技術(shù)出口管制和產(chǎn)業(yè)政策。報(bào)告提出擴(kuò)大美國(guó)對(duì)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料的獲取，監(jiān)控全球關(guān)鍵供應(yīng)鏈和技術(shù)進(jìn)步，通過(guò)戰(zhàn)略性關(guān)稅和新技術(shù)應(yīng)用推動(dòng)美國(guó)再工業(yè)化。

情報(bào)界由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室協(xié)調(diào)，提供威脅評(píng)估和戰(zhàn)略預(yù)警。情報(bào)界的輸入確保報(bào)告基于對(duì)全球安全環(huán)境的準(zhǔn)確判斷,而非完全基于意識(shí)形態(tài)偏見或政治偏好。

國(guó)土安全部在邊境安全、移民政策和國(guó)內(nèi)反恐等議題上提供專業(yè)意見。2025 年版 NSS 報(bào)告宣稱邊境安全是國(guó)家安全首要要素，這顯然反映了國(guó)土安全部在該版報(bào)告起草過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)介入。

雖然國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告的撰寫應(yīng)當(dāng)充分反映技術(shù)官僚的專業(yè)化努力，但 2025 年版報(bào)告的橫空出世昭告著特朗普意志對(duì)行政部門完全的統(tǒng)治力。

與其說(shuō)這是一份國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，不如說(shuō)它更像是特朗普的演講稿——其中夸張、戲劇性表述比比皆是，完全背離了過(guò)往極具學(xué)術(shù)性、專業(yè)化和戰(zhàn)略性的國(guó)家安全戰(zhàn)略制定傳統(tǒng)。

“國(guó)家安全戰(zhàn)略”的使命

“國(guó)家安全戰(zhàn)略”誕生之初便有兩個(gè)版本：機(jī)密版和非機(jī)密版。前者的設(shè)定很容易理解，但一定程度可以被視為機(jī)密的外交戰(zhàn)略，為何需要公開示人呢？

這就不得不聊到這份報(bào)告所肩負(fù)的三重使命。

使命之一，向國(guó)會(huì)爭(zhēng)奪預(yù)算撥款。

根據(jù)1986年《戈德華特-尼科爾斯法》的制度設(shè)計(jì)，國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告的發(fā)布時(shí)間被強(qiáng)制要求與總統(tǒng)預(yù)算提案的提交時(shí)間保持同步（盡管執(zhí)行過(guò)程中常有滯后），其核心邏輯在于確立戰(zhàn)略引導(dǎo)預(yù)算的原則。

行政部門必須通過(guò)這份公開文件，向國(guó)會(huì)系統(tǒng)性地闡述國(guó)家面臨的威脅優(yōu)先級(jí)，從而為國(guó)防部、國(guó)務(wù)院及情報(bào)界的巨額預(yù)算申請(qǐng)?zhí)峁┖戏ㄐ砸罁?jù)。

如果沒(méi)有這份宏觀戰(zhàn)略背書，五角大樓的軍備采購(gòu)計(jì)劃和國(guó)務(wù)院的對(duì)外援助項(xiàng)目將在國(guó)會(huì)聽證會(huì)上失去頂層設(shè)計(jì)的支撐，面臨被預(yù)算委員會(huì)質(zhì)詢甚至削減的風(fēng)險(xiǎn)。因此，NSS 本質(zhì)上是行政當(dāng)局交給立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算申請(qǐng)說(shuō)明書。

使命之二，使行政部門內(nèi)部口徑一致。

美國(guó)國(guó)家安全機(jī)器涉及國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、財(cái)政部及 17 個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)，這些部門往往擁有獨(dú)立的組織利益和運(yùn)作慣性，甚至在歷史上出現(xiàn)相互排斥、部門不和現(xiàn)象。

國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告的起草過(guò)程本身就是一場(chǎng)激烈的跨部門博弈與協(xié)調(diào)過(guò)程，它迫使各部門在國(guó)家安全委員會(huì)的統(tǒng)籌下，將分散的部門利益統(tǒng)一成一個(gè)口徑。此次特朗普政府的報(bào)告制定中就曾爆出財(cái)政部長(zhǎng)貝森熱要求緩和對(duì)華表態(tài)的說(shuō)法。

一旦報(bào)告經(jīng)總統(tǒng)簽署發(fā)布，它即成為聯(lián)邦政府外交與軍事戰(zhàn)略的行動(dòng)指南。后期無(wú)論是國(guó)防部的《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》（NDS）還是美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的《國(guó)家軍事戰(zhàn)略報(bào)告》（NMS），都必須在邏輯和措辭上與其保持嚴(yán)格的一致性。

使命之三，管理盟友的預(yù)期。

此次公布的“國(guó)家安全戰(zhàn)略”中，明確要求盟友分擔(dān)防務(wù)成本、甚至警告歐洲面臨“文明消亡”風(fēng)險(xiǎn)。

這雖與特朗普及其副總統(tǒng)萬(wàn)斯長(zhǎng)期以來(lái)呈現(xiàn)出的對(duì)歐洲的不滿態(tài)度一脈相承，但卻是首次被正式寫入戰(zhàn)略文件中，進(jìn)一步?jīng)_擊了跨大西洋伙伴關(guān)系。

此前被視為“自由基石”的歐洲盟友此時(shí)被視為美國(guó)的凈負(fù)擔(dān)，如學(xué)者所言，此次國(guó)安戰(zhàn)略報(bào)告是跨大西洋關(guān)系的主要分水嶺。

在明確表達(dá)對(duì)歐洲及其他盟友的態(tài)度后，特朗普政府希望消除盟友的搭便車心理，負(fù)擔(dān)更多防務(wù)開支與盟友責(zé)任，并通過(guò)將其寫入國(guó)安戰(zhàn)略再一次宣告各方“我很認(rèn)真”。

結(jié)語(yǔ)

2025 年版國(guó)安戰(zhàn)略報(bào)告標(biāo)志著美國(guó)外交戰(zhàn)略的深刻轉(zhuǎn)型。通過(guò)梳理國(guó)安報(bào)告的制度化歷程，我們更能清晰感知到特朗普政府設(shè)定的以西半球?yàn)橹鞯耐膱A格局多么具有顛覆性。

它既是美國(guó)力量收縮的坦白，也是其戰(zhàn)略適應(yīng)的開端——在多極化世界中，美國(guó)正從“蒼穹支撐者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨姸啻髧?guó)中最強(qiáng)的一員”。

這一轉(zhuǎn)變或?qū)⑸羁讨厮苋蛑刃颍溆绊懮踔吝h(yuǎn)超國(guó)安戰(zhàn)略制度與其文本本身。

撰稿：陸嘉珩

編務(wù)：袁語(yǔ)浩

責(zé)編：邵逸飛

圖片來(lái)源：網(wǎng) 絡(luò)

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