省政府關于開展蘇南重點城市

要素市場化配置綜合改革試點的通知

（蘇政發(fā)〔2026〕23號）

南京、無錫、常州、蘇州、鎮(zhèn)江市人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

為深入貫徹落實國務院關于全國部分地區(qū)要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復精神，扎實推進蘇南重點城市要素市場化配置綜合改革試點工作，現(xiàn)就有關工作通知如下：

一、蘇南五市要發(fā)揮改革主體作用，聚焦重點改革任務和經營主體反映強烈的問題，結合地方實際情況和新業(yè)態(tài)新領域發(fā)展需要，圍繞技術、土地、人力資源、數據、資本、資源環(huán)境和要素協(xié)同配置等方面，因地制宜、大膽探索。

二、省發(fā)展改革委發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用，加強定期調度，及時跟蹤評估試點成效。省委金融辦、省發(fā)展改革委、省教育廳、省科技廳、省人力資源社會保障廳、省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省數據局、人民銀行江蘇省分行等部門要發(fā)揮要素領域牽頭作用，推動改革任務落實落細。各相關部門要做好試點支撐，主動靠前，強化條線對接，積極賦能蘇南五市改革試點。

三、各地各部門要及時總結提煉經驗，做好宣傳推廣，形成更多原創(chuàng)性、突破性改革成果。要堅持底線思維，安全有序、防范風險，構建“沙盒監(jiān)管”機制，確保改革平穩(wěn)推進。重大事項及時請示報告。

附件：

無錫市要素市場化配置

綜合改革試點兩年行動方案

一、總體目標

深入推進數據要素市場培育、新型要素布局、技術和傳統(tǒng)要素高效配置等重點改革，力爭通過試點探索，落地一批國家、省授權的改革試點任務，突破一批制約要素自由流動的制度瓶頸，建成一批要素配置平臺與創(chuàng)新載體，形成3至6項可在全國范圍復制推廣的改革經驗，著力破除阻礙要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，有效促進新質生產力培育和發(fā)展。

重點聚焦：推動科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新深度融合，完善全鏈式科技成果轉化體系，加速高新技術成果產業(yè)化；推進數字經濟創(chuàng)新發(fā)展，培育數據要素市場，加快構建數字經濟特色產業(yè)鏈，推動建設“中國數碼頭”；推動人工智能產業(yè)發(fā)展和賦能應用，促進物聯(lián)網與人工智能深度融合，深入實施“人工智能＋制造”專項行動，促進高技術制造業(yè)健康發(fā)展；優(yōu)化低空經濟產業(yè)生態(tài)，加強產業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新，完善低空安全監(jiān)管體系，促進低空經濟發(fā)展。到2027年，數字經濟核心產業(yè)規(guī)上企業(yè)營收超6000億元，未來產業(yè)營收規(guī)模超1500億元。技術合同登記成交額超700億元，省級以上孵化器達50家，孵育創(chuàng)新型企業(yè)數超3000家。推動國土空間“三條控制線”正向優(yōu)化，深化產業(yè)用地混合開發(fā)利用，推動實現(xiàn)土地要素集約高效配置。新增人才數20萬以上，集聚高層次科技人才超11000名。打造數據開發(fā)利用產品和服務100個，建設可信數據空間18個，培育數據產業(yè)公共服務平臺8家。科技貸款余額達7500億元，累計并購交易規(guī)模超600億元，累計為超過1500家企業(yè)提供知識產權質押融資服務。完成30個碳標識認證，培育建設10家以上零碳園區(qū)項目，建成20家以上零碳工廠。

二、改革舉措

（一）推進技術要素市場化配置改革

1. 深化科技體制改革。

優(yōu)化財政科技資源配置方式、科技項目管理方式、科技創(chuàng)新治理方式，推行揭榜掛帥、賽馬制、業(yè)主制、定向委托等新型組織方式，提升科技投入效能和行政效率。探索與國家自然科學基金委加強合作。高標準建設知識產權服務業(yè)集聚發(fā)展（示范）區(qū)，探索發(fā)展跨地區(qū)知識產權交易中介服務，探索建立半導體知識產權司法保護聯(lián)系點機制。

2. 加快完善技術成果轉化相關制度。

支持在錫高校建立職務科技成果資產單列管理制度、科技成果“先使用后付費”制度、技術轉移人才評價和職稱評聘制度等相關制度。深化職務科技成果賦權改革，支持在錫高校通過“賦權＋轉讓＋約定收益”等模式，開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點。落實市級基礎研究項目經費“包干制＋負面清單”管理，培育未來產業(yè)項目經理人。組建無錫技術轉移高校院所聯(lián)盟，建立駐校技術經理人機制，推動建設技術經理人學院。

3. 推動試點地區(qū)技術協(xié)同創(chuàng)新。

深化“雙高協(xié)同”，支持試點高新區(qū)和結對高校開展產學研合作項目，支持在市屬高校開展高層次人才“雙聘制”改革。推動太湖實驗室爭創(chuàng)國家級實驗室，推動以無錫先進技術研究院、中電科申泰信息科技有限公司、申威產業(yè)發(fā)展聯(lián)盟為基礎，爭創(chuàng)國家技術創(chuàng)新中心。在高端裝備、新材料、商業(yè)航天等領域爭創(chuàng)江蘇省重點實驗室。推進專利轉化運用專項行動，實施高價值專利培育工程，指導和支持重點產業(yè)專利池建設。

4. 構建以金融科技為核心的金融服務產業(yè)鏈。

成立市科技金融生態(tài)聯(lián)盟，整合“股債貸保擔”等多方資源，構建適應科技創(chuàng)新需求、覆蓋科技創(chuàng)新企業(yè)全生命周期的科技金融服務體系。在風險可控的前提下探索“先用后轉”保險，推動實現(xiàn)種子期初創(chuàng)期科技型企業(yè)融資、保險等金融服務可得性顯著提高。鼓勵金融機構對科技金融業(yè)務執(zhí)行差異化管理，適當延長科技金融質效評價周期。支持政府性基金發(fā)起設立私募股權二級市場基金（S基金）、并購基金等，拓展基金退出渠道。探索長期資本投早、投小、投長期、投硬科技的“揭榜掛帥”政策試點。開展“創(chuàng)新積分貸”等產品試點。

（二）進一步提高土地要素配置效率

5. 深化土地管理制度改革。

爭取國家支持無錫開展市級國土空間總體規(guī)劃動態(tài)維護，推動國土空間“三條控制線”正向優(yōu)化，允許耕林空間動態(tài)管控，促進空間布局持續(xù)優(yōu)化。爭取國家支持無錫按要求開展永久基本農田調整補劃工作，探索建立市域內跨區(qū)域“永農補劃＋任務調整”機制，逐步實現(xiàn)永久基本農田任務自保。構建土地“指標池”調劑流轉機制，建立耕地占補平衡、林地占補平衡等指標市域統(tǒng)籌機制。爭取國家支持無錫探索農用地轉用和土地征收“征轉分離”辦理路徑。探索土地征收并聯(lián)工作機制，爭取支持完善征地補償安置協(xié)議簽訂工作。深化用地用林聯(lián)動審批，探索建設項目“多論合一”改革。

6. 健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

爭取國家支持無錫全市域推進集體經營性建設用地入市改革，在不突破建設用地總規(guī)模的前提下，通過全域土地綜合整治合并規(guī)整為集中開發(fā)的連片土地，視同存量用地允許入市。探索集體資產股份有償退出、繼承、抵押擔保等權能實現(xiàn)方式。探索進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權自愿有償退出辦法。探索閑置農房線上交易試點。探索將農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效路徑。

7. 深化產業(yè)用地市場化配置改革。

爭取國家支持無錫探索研究工商業(yè)用地使用權到期續(xù)期路徑。爭取支持開展產業(yè)用地“規(guī)儲供用登”全鏈改革，通過用地兼容、混合開發(fā)、共享產業(yè)鄰里中心等方式，優(yōu)化規(guī)劃布局，引導科產城人融合發(fā)展。深化“錫地云·存量資源智慧平臺”應用，推行“數據得地”“智慧選地”，實施“數據換空間”，根據工業(yè)企業(yè)資源利用績效評價成果，實施差別化土地供應。推行產業(yè)用地“標準地”供應，支持各地探索在重點發(fā)展片區(qū)內開展文物勘探等統(tǒng)一區(qū)域評估，實現(xiàn)“拿地即開工”。支持企業(yè)依法依規(guī)以作價出資（入股）方式取得國有建設用地使用權。

8. 以市場化方式盤活存量建設用地。

探索將村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外集體、國有建設用地全要素規(guī)劃管理依據，促進“蘇南模式”可持續(xù)發(fā)展，完善開發(fā)邊界外存量產業(yè)用地盤活路徑。爭取支持探索近遠期規(guī)劃統(tǒng)籌管控，探索批而未供、儲備土地等過渡性利用和既有建筑功能轉換，規(guī)范帶保留建筑物出讓全流程管理。深化產業(yè)空間優(yōu)化煥新行動，拓展低效用地市場化回購和退出路徑，支持工業(yè)園區(qū)通過“以廠房換土地”“異地置換”等市場化補償方式，盤活低效工業(yè)用地。高質量開展城市更新行動，對住宅去化周期合理的地區(qū)，支持企業(yè)通過補繳出讓金方式，將出讓合同中約定的自持租賃住房調整為可售商品房入市。優(yōu)化容積率獎勵規(guī)則，探索容積率轉移平衡機制。開展地上、地下空間等場景三維地籍調查，探索城市空間分層規(guī)劃和資源復合利用。支持國有建設用地使用權轉讓預告登記。

（三）暢通人力資源要素自由有序流動

9. 進一步推動戶籍制度改革。

優(yōu)化外來人員子女入學暖心行動，推行零門檻入學、“長幼隨學”等政策。率先開展電子身份證政務領域應用場景試點，推動在戶政、交管、出入境、治安等業(yè)務中逐步實現(xiàn)出示查看、證件核驗、身份登記、留檔存證等電子身份證全功能應用，做到電子身份證“亮證即用、掃碼通行”。

10. 加強人力資源政策協(xié)同。

深化外國人才服務保障綜合配套改革。探索協(xié)同仲裁審理模式，探索區(qū)域合作化解勞動人事爭議的協(xié)同服務模式，共建共享“一站式”服務。探索設立協(xié)同仲裁庭，對跨區(qū)域仲裁案件運用“共享審理”“巡回審理”“異地審理”等模式進行審理。

11. 推動人才共同招引和培養(yǎng)。

建設職業(yè)教育產教融合示范區(qū)，優(yōu)化“六業(yè)聯(lián)動”，“一園一體”“一產一體”建設一批市域產教聯(lián)合體和行業(yè)產教融合共同體。開展高校畢業(yè)生、高層次人才、高質量項目、高價值資本“四對接”活動，辦好“太湖杯”國際精英創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，提升人才供需適配性。推進跨區(qū)域合作辦學，構建拔尖人才創(chuàng)新人才早期發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)機制。推動新興領域工程教育與產業(yè)發(fā)展深度融合，推動“院校集群＋功能板塊”與“專業(yè)集群＋產業(yè)鏈”精準對接，開展全鏈條人才培養(yǎng)和技術服務。

（四）加快培育和完善數據要素市場

12. 加快數據開放共享應用。

探索建立數據資源開發(fā)利用責任制，完善公共數據資源體系。探索以數據脫敏、數據核驗、數據查詢等方式實現(xiàn)數據資源共享對接，完善公共數據質量監(jiān)測和回流機制。建立低空經濟主題庫，推進低空經濟數據匯聚治理和共享應用。建設新一代公共數據平臺，升級數據直達基層系統(tǒng)。健全公共數據資源登記、授權、供給、開發(fā)、產品發(fā)布等運營機制，在醫(yī)療健康、城市治理、市場監(jiān)管等領域重點開展。推動建設市級公共數據授權運營平臺。支持各地各部門打造公共數據“跑起來”示范場景。支持濱湖區(qū)率先開展國家高質量數據集建設項目試點。

13. 支持培育數據市場。

按照“1＋8＋X”模式縱深推進數據要素市場建設，高質量建設江蘇省數據交易所數據流通交易無錫運營中心，探索建立數據流通交易機制，加快打造“中國數碼頭”。推進落實數據產權登記、收益分配制度，支持江陰市先行探索收益分配機制。完善數據市場規(guī)則體系，探索建立數據交易、安全使用承諾、數據分析與交易禁止清單等規(guī)則。探索建立數據經紀人制度。發(fā)展數據商和第三方專業(yè)服務機構，提高數據要素應用支撐與服務能力。創(chuàng)新構建可信數據空間發(fā)展體系，支持錫山區(qū)探索數據空間互聯(lián)互通與價值共創(chuàng)。推動無錫數據流通利用基礎設施建設。推進工業(yè)和信息化領域數據知識產權試點改革。加強數據資源法庭建設，建立數據糾紛多元化解決機制。支持梁溪區(qū)探索建立數據創(chuàng)新中心。

14. 推進城市全域數字化轉型。

集聚發(fā)展數據產業(yè)，建設數據標注基地，培育數據產業(yè)公共服務平臺，支持錫山區(qū)、無錫高新區(qū)（新吳區(qū)）打造區(qū)域特色數據產業(yè)集聚區(qū)。支持無錫數智產業(yè)發(fā)展聯(lián)盟培育數據產業(yè)生態(tài)。加快構建數字經濟特色產業(yè)鏈，推進建設數字經濟創(chuàng)新發(fā)展綜合型試點。構建以物聯(lián)網為核心的數字產業(yè)體系，探索構建云邊端協(xié)同AIoT體系，支持國家物聯(lián)網產品及應用系統(tǒng)質檢中心等平臺建設。構建車網互動立體化試驗驗證體系，建強車聯(lián)網先導區(qū)和智能網聯(lián)汽車“車路云一體化”應用試點，進一步深化視覺感知等數據類型在城市治理、智慧交通、自動駕駛等領域的融合應用。推進5G-A商用部署，加快以50 GPON為代表的新一代萬兆寬帶技術應用。統(tǒng)建人工智能政務大模型賦能業(yè)務應用新模式，建設城市運行智能中樞，打造政務大模型、政務智能體。推進“低空＋”應用場景建設。構建“1＋10＋100”數字化轉型服務商體系，打造重點工業(yè)互聯(lián)網平臺，建設國家中小企業(yè)數字化轉型試點城市。積極探索數字社會建設新經驗。

（五）促進資本要素市場化聯(lián)動

15. 創(chuàng)新區(qū)域資本供給方式。

完善中小微企業(yè)續(xù)貸服務機制。豐富股權投資基金矩陣，發(fā)揮戰(zhàn)新基金、天使基金等政府投資基金引導功能，壯大險資、金融資產投資公司（AIC）等中長期耐心資本池，深化合格境外有限合伙人（QFLP）試點。推動基金集聚區(qū)高質量發(fā)展，打造基金、科技、產業(yè)、人才良性互動的創(chuàng)新生態(tài)，推動資本聚集助力人才匯聚、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、區(qū)域產業(yè)發(fā)展。

16. 健全完善多層次資本市場。

健全共推企業(yè)上市的工作聯(lián)動模式，用好滬深北交易所在錫服務基地，引導企業(yè)科學選擇主板、創(chuàng)業(yè)板、科創(chuàng)板及北交所上市，鼓勵國際化布局企業(yè)赴境外融資。建設并購重組一站式服務平臺，支持企業(yè)開展境內外和跨界并購重組。推進知識產權金融生態(tài)綜合試點，引導金融機構開發(fā)知識產權質押融資專屬產品，推動知識產權與金融資源深度融合。

17. 推進數字技術在金融領域應用。

加快金融數據基礎設施建設，強化人工智能、云計算、大數據等監(jiān)管科技應用。推動科技創(chuàng)新債券、資產支持債券（ABS）等擴容增量，探索對ABS等項目培育與投后管理的數字化監(jiān)管。探索通過共保體、再保險等方式，為重大技術攻關、概念驗證和中試項目提供風險保障。健全金融風險聯(lián)合處置模式。

（六）健全資源環(huán)境要素市場化配置體系

18. 完善資源市場化交易機制。

構建虛擬電廠建設運營協(xié)同支撐體系，探索形成虛擬電廠參與精準響應、輔助服務、現(xiàn)貨市場等市場化運營模式。探索建設“綠電直連＋源網荷儲”一體化綠電示范園區(qū)，形成“儲能＋峰谷套利”“儲能＋碳資產”等多元收益模式，支持園區(qū)和企業(yè)參與跨區(qū)綠電交易，探索“西電東送”綠電交易試點。建強用好無錫市碳管理平臺，探索推進零碳園區(qū)“分層進階”培養(yǎng)模式，支持江蘇江陰臨港經濟開發(fā)區(qū)、無錫高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)環(huán)保科技工業(yè)園、錫山經濟技術開發(fā)區(qū)建設省級零碳園區(qū)。

19. 深入開展生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制探索。

拓展生態(tài)產品價值核算結果應用場景，深化江陰、宜興生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制省級試點建設。開展排污總量指標跨類別使用、區(qū)域置換、微量小額豁免使用等。探索開展水資源經營權確權、價值核算及轉化應用示范項目研究。探索開展生態(tài)保護修復領域資源導向型可持續(xù)發(fā)展模式試點，拓展“產業(yè)＋生態(tài)管護”等要素組合供應方式，探索開展資源權益指標市場化交易工作。

20. 推進綠色金融改革創(chuàng)新試驗。

深化綠色金融改革，實施綠色支行標準化建設，開展能效信貸、綠色信貸資產證券化和綠色供應鏈融資等方式。強化綠色金融產品創(chuàng)新，創(chuàng)新碳配額質押貸款、排污權抵押貸款等產品，探索可持續(xù)目標掛鉤貸款、轉型支持貸款等轉型金融產品，推廣碳資產支持證券、綠色建筑類REITs等工具。

（七）全面提高要素協(xié)同配置效率

21. 強化新業(yè)態(tài)要素協(xié)同。

推進先進算力中心建設，建強無錫城市智算云平臺，探索構建智算供給調度模式，加快融入全國算力一體化。加強算力調度平臺和語料公共服務平臺建設，建成一批行業(yè)垂直大模型，率先賦能自動駕駛等大模型實訓。建立市級低空飛行服務平臺，鼓勵企業(yè)研發(fā)智能空域管理、低空通信等技術。支持梁溪區(qū)開展空天產業(yè)先行集聚發(fā)展試點。推進商業(yè)航天、低空經濟等集群做大做強，主動參與中國星網GW星座建設，推動無錫商業(yè)衛(wèi)星制造、發(fā)射、運營產業(yè)鏈快速發(fā)展。推進城市空中交通管理試點，創(chuàng)建蘇錫常環(huán)太湖民用無人駕駛航空試驗區(qū)，在低空空域協(xié)同運行管理、飛行服務保障模式革新等方面先行先試。

22. 加大服務業(yè)要素保障。

推動生產性服務業(yè)質效提升，聚焦信息服務、科技服務、金融服務等重點領域，推進數字賦能、線上線下融合、品牌培育、主輔分離等行動，積極申報國家兩業(yè)融合試點。推進兜底保障型、普惠支持型、完全市場型等養(yǎng)老機構分類改革，推進商業(yè)健康保險與基本醫(yī)療保險銜接互補。

23. 加快要素資源進入產業(yè)體系。

實施場景建設牽引工程，探索“社會需求＋場景應用”牽引模式，建設一批綜合性重大場景、行業(yè)領域集成式場景、高價值小切口場景，擴大生產場景、工作場景、生活場景供給。加速壯大人工智能產業(yè)，超前布局具身智能等前沿領域，全力創(chuàng)建國家人工智能創(chuàng)新應用先導區(qū)。深入推進“人工智能＋”“數據要素×”行動，加快人工智能賦能新型工業(yè)化，推進人工智能與智能制造融合發(fā)展，集成構建智能制造超級場景。

24. 精準吸引和集聚全球高端創(chuàng)新資源。

深化與歐美、新加坡等國家和地區(qū)的科技合作，加大與東盟、“一帶一路”共建國家的創(chuàng)新合作。建設江陰中瑞生物醫(yī)藥海外孵化器、宜興“一帶一路”環(huán)境技術轉移與產業(yè)孵化器等國際科技合作載體。

25. 強化區(qū)域、城鄉(xiāng)要素流通配置。

持續(xù)推進無錫生產服務型國家物流樞紐提質增效。深化“一市一策”“一港一策”推動多式聯(lián)運發(fā)展，推動公轉鐵、公轉水等運輸方式高效銜接。構建多層次軌道交通網絡，推動鹽泰錫常宜鐵路、蘇錫常城際鐵路規(guī)劃建設，推進錫澄運河等航道整治項目建設。加快建設蘇南碩放機場航空貨郵設施，加密骨干航線及通勤快線，壯大全貨機運輸規(guī)模，提升空港樞紐發(fā)展能級。深化國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)（江蘇寧錫常接合片區(qū)）發(fā)展建設。

26. 增強要素應急配置能力。

推廣“1＋2＋N”物資儲備模式，參與組建長三角七城應急物資互助聯(lián)盟，探索建立長三角區(qū)域物資儲備協(xié)同機制，實現(xiàn)信息互通、資源共享和調度聯(lián)動。建立相關生產要素緊急調撥、采購等制度，提高應急狀態(tài)下要素高效協(xié)同配置能力。

三、保障措施

（一）強化組織領導。建立市委市政府主要領導牽頭，各要素領域分管市領導具體負責的工作機制，統(tǒng)籌推進改革試點各項工作，協(xié)調解決改革試點重點難點問題。

（二）建立試點機制。建立“1＋6＋N”要素市場化配置改革試點推進工作制度，著力構建全市各級協(xié)同聯(lián)動推進體系。構建沙盒監(jiān)管機制，鼓勵改革創(chuàng)新，控制改革風險。建立改革試點容錯免責機制，營造鼓勵探索、寬容失敗的改革氛圍。

（三）加大總結宣傳。堅持邊推進邊總結，及時加強對改革試點相關領域典型做法的提煉總結，形成“無錫經驗”和制度成果，多渠道進行廣泛宣傳，發(fā)揮以點帶面示范效應。

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