新增建設用地"禁入"房地產開發？真相并非如此

文｜鄧浩志

近日，自然資源部、國家林業和草原局聯合發布的一份《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號）（以下簡稱38號文）其中明確規定"新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用于經營性房地產開發"的表述，引發了市場的廣泛關注。

消息出來之后，普通百姓并不太關心，實際上這是直接影響未來房子供應的大事，和所有有房的人都有密切關系。而房地產從業人員很多都非常緊張，有部分同行甚至問：國家是不是打算停止開發用地供應，未來會不會逐步出清房地產呢？我認為這是比較嚴重的誤讀。

關于此事，談幾點看法：

1、38號文的確有控制新增房地產開發用地的目的。之前的2024年中央經濟工作會議和2025年政府工作報告中，管理層給當前房地產行業的定調是"控增量、去庫存、優供給"，這次的38號文正好是這一思路的延續與落地。是解決當前國內商品房庫存量較大；各地方開發用地出讓出現困難；部分前期出讓土地出現閑置，地方政府被迫回收；還有房價和地價持續下行等一系列問題的一個基本思路。本質上就是希望壓縮供應，改善供求關系和市場預期。

另外，隨著新增建設用地不用于房地產開發，各地方的土地"庫存"或將逐漸減少，這也將倒逼地方政府調整城市發展模式，放棄過去的"攤大餅"式的粗放型開發模式，轉而關注存量，在提升原有建設用地的使用效率上下功夫。

2、38號文并沒說以后不新增開發土地供應。首先，"新增建設用地"與"房地產開發用地"是兩個不同的概念。前者是指地方將農地、林地等非建設用地，調整用地性質轉為用于城市經營開發的建設用地。后者是指各城市手中本來就掌握的可開發利用的土地，也包括舊廠、舊村這些已經開發但利用效率較低，可以進行升級改造的土地。所以就算完全禁止新增建設用地用于房地產開發，也并不妨礙各地方繼續賣地和蓋房子。也可以繼續舊改，繼續城市更新等進行開發。

其次，文件用詞有"原則上"這一彈性表述。說明這個政策也會隨時間，隨形勢的變化而變化。不會一刀切徹底堵死。

再有，這些年各城市新增建設用地最終進入房地產開發供地的，其占各城市總體開發供地比例其實很小，并不影響大局。

最后，要看到很多房企手上的地都沒錢開發，大量中小城市和大城市郊區的地想賣也賣不動。這些大量的存量土地已經是比較頭疼的問題，完全沒必要現在就擔心未來的土地供應不足的問題。

3、38號文是用"增量"倒逼"存量"盤活。

需要注意的是，文件提出：實施建設用地總量管控；建立"增存掛鉤"機制，各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。不定期監測執行情況。這就要求地方政府想要獲得更多的新增用地指標，必須先解決好手里閑置、低效和批而未供的土地。這既防止城市無序擴張，也推動城市發展從"依賴新增土地"向"盤活存量空間"轉型。

4、最近幾年各地方土地市場出現了巨大的變化，一是三四線城市土地滯銷；二是一二線城市土地出讓70%左右聚集在中心城區。以目前的市場情況，新增的偏遠"農轉非"土地也未必很有市場。而更受歡迎的中心城區地塊，則更多需要地方對低效的舊廠舊村等低效的存量用地進行盤活。以廣州為例，剛拍出天價的馬場地塊，就是很好的盤活中心城區存量土地的案例。