第三十四章：地方政府化債的系統(tǒng)性變革

地方政府化債的系統(tǒng)性變革：政策演進、實踐創(chuàng)新與未來展望

這一章，主要聊一下全球債務(wù)，尤其我國地方債務(wù)規(guī)模以及如何化債。若統(tǒng)計全口徑政府債務(wù)（含顯性債務(wù)與隱性債務(wù)），截至2025年三季度有兩類關(guān)鍵口徑數(shù)據(jù)，若單算顯性債務(wù)，截至2025年9月末合計約91.66萬億元，具體如下：

全口徑債務(wù)：一是央行數(shù)據(jù)顯示2025年9月末政府債券余額（對應(yīng)全口徑顯性及部分合規(guī)債務(wù)）為92.55萬億元；二是此前財政部相關(guān)披露顯示，2024年末全口徑政府債務(wù)達92.6萬億元（含中央債務(wù)34.6萬億元、地方法定債務(wù)47.5萬億元、地方隱性債務(wù)10.5萬億元），2025年三季度數(shù)據(jù)與之基本持平。

顯性債務(wù)（中央國債+地方法定債務(wù)）：截至2025年9月末，中央政府債務(wù)余額在二季度37.96萬億元基礎(chǔ)上有小幅變動（三季度新增債券發(fā)行會推動余額上升）；地方政府顯性債務(wù)余額為53.70萬億元。兩者相加，此時顯性政府債務(wù)總額約91.66萬億元，且均控制在年度債務(wù)限額內(nèi)，風(fēng)險總體可控。

地方政府債務(wù)問題是中國經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵議題，直接關(guān)系到財政可持續(xù)性、金融體系穩(wěn)定和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2024年11月，全國人大常委會批準(zhǔn)了近年來力度最大的一攬子化債方案，合計安排12萬億元政策資金，標(biāo)志著中國地方政府化債進入了系統(tǒng)性變革的新階段。這一政策組合包括6萬億元債務(wù)限額置換、4萬億元專項債化債以及2萬億元棚改債務(wù)延期等措施，旨在通過"三支箭"協(xié)同發(fā)力，將地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元。

很多人不懂什么叫隱性債務(wù)，我來講一下。地方政府隱性債務(wù)是法定限額外、需政府實質(zhì)承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，常見類型集中在融資平臺、項目合作等領(lǐng)域，具體如下：

融資平臺相關(guān)債務(wù)：城投公司等地方融資平臺為修基建、建公益項目舉借的銀行貸款、信托借款等。這類債務(wù)雖以企業(yè)名義負債，但有政府信用隱性背書，償債資金常依賴財政資金，是隱性債務(wù)的主要類型。

違規(guī)擔(dān)保類債務(wù)：地方政府用財政收入為其他單位融資擔(dān)保，或是拿學(xué)校、醫(yī)院、儲備土地等公益性資產(chǎn)做抵押、質(zhì)押，甚至通過售后回租等變相抵押方式形成的債務(wù)，都屬于此類。

PPP與政府投資基金類債務(wù)：部分PPP項目中，若政府違規(guī)承諾固定回報、兜底本金損失，或項目收益遠不足以覆蓋投資，約定的政府支出會形成隱性債務(wù)；政府投資基金里，若約定到期回購社會資本本金、保證最低收益等，相關(guān)金額也會被認定為隱性債務(wù)。

違規(guī)政府購買服務(wù)類債務(wù)：借政府購買服務(wù)名義，把本屬工程建設(shè)或融資的項目包裝成服務(wù)項目，讓企業(yè)墊資建設(shè)后政府分期付費，這類協(xié)議對應(yīng)的金額會形成隱性債務(wù)。

其他隱性債務(wù)：還包括企業(yè)墊資建設(shè)公益項目、政府分期回購的BT模式債務(wù)；政府已達付款條件卻未支付的工程款、物資款；以及以招商引資獎勵等虛構(gòu)名義，變相承擔(dān)企業(yè)基建成本形成的債務(wù)等。

截至2025年11月，化債政策實施已近一年，各項措施正在穩(wěn)步推進并取得階段性成效。從債務(wù)置換的快速落地到融資平臺的加速轉(zhuǎn)型，從地方差異化實踐到制度體系的重構(gòu)，中國地方政府化債呈現(xiàn)出前所未有的系統(tǒng)性特征。與此同時，財政部于2025年11月3日正式成立債務(wù)管理司，實現(xiàn)了國債、地方政府債和隱性債務(wù)的"三債統(tǒng)管"，這一機構(gòu)變革將深刻影響未來的債務(wù)治理格局。

本報告將從政策執(zhí)行進展、地方實踐創(chuàng)新、國際經(jīng)驗借鑒、風(fēng)險防控機制以及未來發(fā)展趨勢等維度，全面剖析中國地方政府化債的現(xiàn)狀與前景，為理解這一重大政策變革提供系統(tǒng)性視角。

一、化債政策執(zhí)行進展與階段性成效 1.1債務(wù)置換快速推進，成本顯著降低

6萬億元債務(wù)限額置換政策作為化債"組合拳"的核心，執(zhí)行進度超出預(yù)期。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2024年的2萬億元置換額度已于當(dāng)年12月18日前全部發(fā)行完畢，2025年的2萬億元置換債券截至6月末已發(fā)行1.8萬億元，已使用1.44萬億元。截至2025年8月底，6萬億元專項債務(wù)限額已累計發(fā)行4萬億元，完成總量的66.7%。

這一快速推進的背后，是中央與地方的高效協(xié)同。在全國人大常委會批準(zhǔn)議案后的第二天（2024年11月9日），財政部就將分地區(qū)的債務(wù)限額正式下達至地方，體現(xiàn)了政策執(zhí)行的果斷性和及時性。從地方執(zhí)行情況看，江蘇、浙江、山西、廈門等地已完成2025年隱債置換額度發(fā)行，其中江蘇省以7533億元的化債額度位居全國首位，占6萬億元總額的12.6%。

債務(wù)成本的大幅降低是化債政策最直接的成效。財政部部長藍佛安在2025年9月12日國新辦發(fā)布會上表示，各地置換后債務(wù)平均利息成本降低超過2.5個百分點，可節(jié)約利息支出超過4500億元。這一成本降幅在不同地區(qū)表現(xiàn)出一定差異，部分地區(qū)降幅更為明顯。以山東省為例，2024年地方政府再融資專項債券發(fā)行利率約為2.27%，而隱性債務(wù)的原始利率普遍在8%-12%區(qū)間，置換后成本降幅超過5個百分點。

從全國層面看，2024年地方政府債券平均發(fā)行利率約為2.3%，遠低于隱性債務(wù)的高息水平。根據(jù)測算，2024-2028年五年累計可節(jié)約利息支出6000億元左右，這將為地方政府騰出大量財政資源用于發(fā)展和民生支出。

1.2專項債化債穩(wěn)步實施，重點領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力

8000億元專項債化債作為化債"組合拳"的第二支箭，從2024年開始連續(xù)五年每年安排，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。這一機制的創(chuàng)新之處在于，它不是簡單的債務(wù)置換，而是通過補充政府性基金財力的方式，為地方政府提供了更為靈活的化債資金來源。

截至2025年3月中旬，用于化債的特殊新增專項債已發(fā)行1051.59億元，發(fā)行地區(qū)包括山東、湖北、安徽、河南等地。從資金用途看，專項債化債呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性特征，重點聚焦于以下幾個領(lǐng)域：

一是拖欠企業(yè)賬款清償。根據(jù)企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計，云南、湖南等8個省份已公示"發(fā)債清欠"規(guī)模超千億元。其中，云南省2025年安排356億元專項債用于清欠，湖南省安排200億元。這一安排直接回應(yīng)了民營企業(yè)對政府應(yīng)收賬款的關(guān)切，有助于緩解企業(yè)資金壓力，維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。

二是隱性債務(wù)化解。部分地區(qū)將專項債資金直接用于置換存量隱性債務(wù)，如湖南省2024年發(fā)行463億元特殊新增專項債用于化債。這種安排有助于降低債務(wù)風(fēng)險，改善地方政府資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在化債的同時，部分專項債資金也用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目，實現(xiàn)了化債與發(fā)展的有機結(jié)合。

1.3融資平臺轉(zhuǎn)型加速，數(shù)量大幅壓降

融資平臺轉(zhuǎn)型是化債工作的重要組成部分，也是防范隱性債務(wù)增量的關(guān)鍵舉措。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2025年6月末，超六成融資平臺已實現(xiàn)退出，意味著60%以上的融資平臺隱性債務(wù)已經(jīng)清零。

更為顯著的是融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的大幅壓降。中國人民銀行行長潘功勝在2025年10月26日表示，經(jīng)過中央和地方各方面的努力，2025年9月末，全國融資平臺數(shù)量、存量經(jīng)營性金融債務(wù)規(guī)模較2023年3月末分別下降71%和62%，風(fēng)險明顯緩釋。這意味著僅用兩年半時間，中國就實現(xiàn)了融資平臺數(shù)量超七成的壓降，這一成效在全球范圍內(nèi)都是罕見的。

融資平臺轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出以下特征：

分類處置成為主要方式。各地根據(jù)融資平臺的功能定位、資產(chǎn)狀況、債務(wù)規(guī)模等因素，采取了差異化的處置方式。對于承擔(dān)政府融資職能的平臺，要求其剝離融資功能，轉(zhuǎn)型為市場化運營主體；對于資產(chǎn)質(zhì)量較好、具備經(jīng)營能力的平臺，推動其向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；對于資不抵債、失去經(jīng)營能力的平臺，通過破產(chǎn)清算等方式實現(xiàn)市場出清。

"以市帶縣"模式在部分地區(qū)得到推廣。通過資產(chǎn)整合、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式提升信用資質(zhì)、拓寬融資渠道。例如，株洲市通過市本級平臺平級合并、區(qū)縣平臺股權(quán)上掛等方式，最終保留3家市本級平臺和1家國家級園區(qū)平臺。

市場化轉(zhuǎn)型成為主流方向。融資平臺正在從傳統(tǒng)的政府融資工具向城市綜合服務(wù)商、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營商、特定行業(yè)投資運營商等方向轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型不僅有助于化解債務(wù)風(fēng)險，也為地方經(jīng)濟發(fā)展注入了新的活力。

1.4債務(wù)規(guī)模持續(xù)下降，風(fēng)險等級明顯改善

化債政策實施以來，地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險狀況都出現(xiàn)了積極變化。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2024年末，全國政府全口徑債務(wù)為92.6萬億元，其中地方隱性債務(wù)降至10.5萬億元，較2023年減少近4萬億元，取得實質(zhì)性進展。

從債務(wù)率指標(biāo)看，各地債務(wù)風(fēng)險等級普遍改善。財政部根據(jù)債務(wù)率數(shù)據(jù)，將債務(wù)風(fēng)險分為紅（債務(wù)率≥300%）、橙（200%≤債務(wù)率<300%）、黃（120%≤債務(wù)率<200%）、綠（債務(wù)率<120%）四個等級。通過大規(guī)模化債，越來越多的地區(qū)實現(xiàn)了風(fēng)險等級的下調(diào)。例如，湖南衡東縣2024年債務(wù)風(fēng)險等級實現(xiàn)了由黃轉(zhuǎn)綠。

債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化同樣值得關(guān)注。通過置換，地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)更加合理，短期償債壓力大幅緩解。同時，債務(wù)的透明度顯著提升，從原來的法定債、隱性債"雙軌"管理，逐步向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變。

摘自獨立學(xué)者，作家靈遁者書籍《AI新紀(jì)元 先知變局》

作者簡介：靈遁者，中國獨立學(xué)者。原名王銀，陜西綏德縣人。1988年出生，現(xiàn)居西安。哲學(xué)家，藝術(shù)家，作家。代表作品《觸摸世界》《行者乾坤》《探索生命》《變化》《相觀天下》《手診面診色診大全》《筆有千鈞》《非線性波動》《見微知著》《探索宇宙》《偉大的秘密》《自卑之旅》《云淡風(fēng)清》《我的世界》《牙牙學(xué)語》等。其作品樸實大膽，富有新意。

個人座右銘：生命在于運動，更在于探索。

靈遁者熱讀書籍有：科普七部曲，國學(xué)三部曲，散文小說五部曲。

科普七部曲分別為：《變化》《見微知著》《探索生命》《重構(gòu)世界》《觀自在大千世界》《信息與關(guān)系》《AI新紀(jì)元 先知變局》。

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散文小說五部曲分別為：《偉大的秘密》《非線性波動》《從今往后》，《云淡風(fēng)輕》《我的世界》《春風(fēng)與你》。