多式聯運樞紐土地征收，聽證程序能否覆蓋小微企業訴求？

導讀：多式聯運樞紐作為長江經濟帶交通基礎設施建設的核心工程，融合鐵路、公路、水路等多種運輸方式，其土地征收往往涉及成片集體土地和成規模工業企業，是典型的群體征收場景。在這一征收過程中，小微企業因其資產體量小、法律資源匱乏、在征收談判中話語權弱，成為權益保障最為脆弱的群體。

聽證程序，作為被征收人表達訴求、參與決策的重要法定渠道，其制度設計是否能夠有效覆蓋小微企業的特殊訴求？當一家小微企業既非“農村集體經濟組織成員”，又無法達到“多數”的法定門檻時，其關于補償標準、設備搬遷、停產停業損失的異議，能否通過聽證程序得到表達和回應？

1、多式聯運樞紐土地征收中聽證程序的法律框架

多式聯運樞紐項目在土地性質上往往同時涉及集體土地和國有土地，兩類土地的征收聽證程序適用不同的法律規則。

在集體土地征收層面，《土地管理法實施條例》第二十八條規定，征地補償安置方案擬定后，縣級以上地方人民政府應當在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內公告，公告時間不少于三十日。該條同時明確，多數被征地的農村集體經濟組織成員認為擬定的征地補償安置方案不符合法律、法規規定，提出異議并申請聽證的，縣級以上地方人民政府應當組織聽證。這一規定確立了集體土地征收中聽證程序的啟動條件：異議主體為“被征地的農村集體經濟組織成員”，啟動門檻為“多數”。

在國有土地上房屋征收層面，《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條規定，因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。該條例確立了國有土地上征收聽證的基本制度，但值得注意的是，其適用的范圍是“因舊城區改建需要征收房屋”，多式聯運樞紐項目在性質上屬于交通基礎設施建設項目，并非典型的舊城區改建，因此該條在嚴格意義上并非此類項目的直接適用依據。

2、小微企業訴求覆蓋面臨的雙重制度障礙

在多式聯運樞紐土地征收實踐中，小微企業訴求難以被聽證程序有效覆蓋，主要面臨以下制度性障礙：

障礙一：聽證啟動條件中的“多數”門檻。

無論集體土地征收還是國有土地上房屋征收，聽證程序的啟動均以“多數”被征收人提出異議為前提。對于小微企業而言，這一門檻面臨結構性的困境。在涉及眾多農戶的征收項目中，小微企業（如租賃廠房經營的小工廠、小型商貿企業）在數量上通常不占優勢，往往難以達到“多數”的法定門檻。

此外，各地在認定“多數”時標準不一——有規定半數以上的，有規定超過二分之一的，實踐中還有地方在征地補償安置公告中明確“提出聽證申請的成員達到被征地農村集體經濟組織成員半數以上（不含半數）的，將依法組織召開聽證會”。但無論采用何種具體標準，數量上的“少數”決定了小微企業往往不具備獨立啟動聽證程序的能力。

障礙二：聽證申請主體資格的限制。

在集體土地征收中，申請聽證的主體被限定為“被征地的農村集體經濟組織成員”。這一主體設定將租賃農村集體土地上廠房經營的小微企業——其往往不具備農村集體經濟組織成員資格——排除在直接申請主體之外。小微企業只能通過出租土地的集體經濟組織間接表達訴求，其獨立的主張和訴求難以在聽證程序中獲得直接表達的機會。

在國有土地上房屋征收領域，聽證制度的適用范圍局限于“舊城區改建”，多式聯運樞紐項目作為交通基礎設施項目，在法律適用上存在模糊空間，這一適用邊界的模糊使得項目征收方可能以此為由拒絕組織聽證，進一步壓縮了小微企業表達訴求的渠道。

3、制度探索與小微企業訴求表達的現實路徑

面對上述制度障礙，部分地方已在實踐中進行了積極的制度探索，為小微企業訴求的覆蓋提供了有益經驗。

某經濟開發區老長城區塊低效用地改造項目，通過公證抽簽方式產生納入改造的用地企業代表和旁聽人員，邀請公眾代表參與，聽證會上企業代表、公眾代表提出了多項意見并得到采納。

這一實踐表明，在征收補償方案的聽證程序中，通過合理設置企業代表名額、公開透明地產生代表，可以有效保障企業訴求的表達。在涉企征收領域，有地方規定，若多數被征收人（含企業）認為補償方案不符合規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會。這一規定將企業納入“被征收人”范疇，使其享有與自然人被征收人同等的聽證參與權。

在小微企業暫時無法達到“多數”門檻的情況下，仍可通過以下法定途徑表達訴求。其一，在征收補償方案征求意見期內，以書面形式向征收部門提交具體異議，即便不啟動聽證，書面意見也是法定反饋渠道，征收部門應當予以記錄并在修改方案時予以考慮。其二，通過政府信息公開申請獲取征收補償方案、社會穩定風險評估報告等關鍵文件，核查征收程序的合法性，發現程序違法時作為異議依據。其三，對于符合條件的項目，聯合其他被征收人（包括農戶和其他企業）共同申請聽證，達到法定人數門檻。

結語：多式聯運樞紐土地征收聽證程序在制度設計上，對小微企業訴求的覆蓋存在明顯的結構性不足——“多數”門檻與“成員資格”限制的雙重障礙，使得這一群體在法律資源匱乏、議價能力薄弱的情況下，進一步失去了通過法定聽證程序表達訴求的機會。雖然部分地方已在實踐中探索將企業納入聽證參加人范圍，通過合理設置代表名額等方式保障企業訴求表達，但這些探索尚未形成普遍性的制度安排。