一文讀懂存量土地收儲的前世今生

來源：中債資信

內容摘要

近期，自然資源部、國家林業和草原局《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（簡稱38號文）正式發布，明確年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積，引發市場高度關注。在房地產行業持續調整背景下，通過收儲盤活閑置低效土地，將是穩定市場、優化供給的重要舉措，本篇研究旨在系統性分析存量土地收儲現狀，并測算對房地產庫存去化的影響，主要結論如下：

1. 存量土地收儲呈現收儲土地省份分布集中，主要收儲城市房地產庫存壓力較大、經濟財政實力強和自審自發試點省份土儲專項債發行進展相對較快、擬收儲土地拿地時間集中在房地產深度調整期、拿地單位主要為地方國企、以地產和城投企業為主、收儲折扣率集中在七折以上，三四線城市折扣率更低等特點。

2. 截至2025年末，已出讓待開發的存量閑置住宅土地規模約31.8億平方米，去化周期約52個月，庫存壓力很大。若未來五年土儲專項債年均發行超過7000億元、國有土地收益基金50%用于盤活存量土地，將有效緩解房地產市場庫存壓力，去化周期降至36個月以內。

3. 存量土地收儲有助于降低政府財政支出，減輕政府債務負擔，提升土地利用效率，并緩解房企和城投企業的流動性壓力。

4. 存量土地收儲目前仍面臨收儲價格低于企業實際土地成本、凈地交付導致參與主體單一、多部門利益協調難度大等挑戰。

一

存量土地收儲的發展歷程及政策

存量土地收儲特指針對城市建成區內已供、已用、閑置、低效利用的國有建設用地，通過收回、收購、置換等方式進行集中歸集儲備，再按計劃重新供應的土地資源盤活與調控行為。我國存量土地收儲的發展歷程與我國土地制度改革、城鎮化進程、房地產市場調控及政策導向密切相關，大致可劃分為探索起步期、規范發展期、深化調整期和高質量發展期四個階段，隨著房地產行業進入存量時代，在“盤活存量”的政策導向下，我國存量土地收儲進入高質量發展期。

最新政策要求

（一）收儲機構：存量土地收儲的機構為縣級及以上政府批準、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區劃的自然資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。土地儲備機構一般為各地土地儲備中心，每個縣級及以上行政區原則上只設1個，不得跨區從事土地儲備業務。

（二）收儲資金來源：土地收儲的資金來源主要有四類，第一類是已出讓土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；第二類是國有土地收益基金，即國有財政部門從土地出讓收入中劃出的一定比例資金用于土地儲備。第三類是用于土地儲備的專項債；第四類是其他財政資金。考慮到第一類資金主要用于新增建設用地收儲，第四類資金規模目前較小，當前存量土地收儲的資金來源主要為第二、三類，大頭是第三類土地儲備專項債。

（三）收儲土地范圍：①企業無力或無意愿繼續開發、已供應未動工的住宅用地和商服用地；②已動工后停工形成的閑置土地；③已進入司法或破產拍賣程序的土地；④因低效用地再開發或基礎設施建設等需要收回的土地；⑤規劃允許分割的條件下已動工地塊中可分割未建設的部分。閑置存量土地時間要求為2024年11月7日之前供應的土地。同時，入庫儲備土地還要求必須是產權清晰的土地。

（四）收儲土地后續用途：根據規定，收儲土地原則上當年不再供應用于房地產開發，若確有需求需要供應的，需嚴控規模，并滿足一定條件。

二

存量土地收儲現狀

（一）擬收儲存量土地省份分布集中，TOP10城市房地產庫存壓力較大。

2025年，全國公示的擬使用專項債收購閑置存量土地的用地面積2.94億m2，擬收儲金額7,270億元，涉及土地5,534宗，涉及27個省份，累計擬收儲金額TOP5的省份為浙江、廣東、江西、重慶和湖南，合計收儲金額占比49.6%，省份分布集中。涉及230個城市，較為分散，擬收儲規模TOP10的城市包括重慶、鄭州等二線城市，房地產庫存壓力較大。

（二）土儲專項債各省發行情況分化明顯，經濟財政實力強和自審自發試點省份發行進展相對較快。

截至2026年2月末，土儲專項債實際發行（含即將發行）規模3,353億元，占擬收儲金額的43%，整體發行進度緩慢，實際發行規模TOP10省份主要包括①經濟財政實力較強省份，如廣東、江蘇，②專項債自審自發地區，如湖南、四川等，而河南、陜西、貴州、廣西、新疆等金融生態和房地產市場景氣度一般的區域進展較為緩慢。同期末，全國尚有黑龍江省、青海等省份未公告發行土儲專項債。

（三）擬收儲土地拿地時間集中在房地產深度調整期，地塊類型以住宅用地為主。

從拿地時間來看，目前擬收儲的地塊主要為2020~2023年期間取得的土地，特別是2021年以來收儲金額占比約70%，主要系房地產行業進入深度調整期，部分房企拿地后因資金壓力、市場低迷無力開發或開發意愿不強，疊加城投托底拿地現象明顯，導致土地閑置率較高。從用地類型來看，擬收儲的存量土地中住宅用地（含住宅綜合用地）面積和金額占比均超六成，商辦用地擬收儲體量次之，工業用地收儲規模最小。

（四）地方國企占據主導地位，集中在地產和城投行業。

從用地單位所有權屬性來看，擬收儲土地用地單位以地方國企為主導，主要系近年以城投為主的地方國企托底拿地現象突出，且國企質押土地能夠獲得政府協調快速解押入庫。從用地單位行業分布來看，擬收儲土地用地單位所屬前兩大行業分別為房地產開發和城投，收儲金額占比分別為47.7%和25.9%，這與城投托底拿地、開工率低形成大量閑置土地密不可分。

（五）擬收儲價格折扣率集中在7折以上，三四線城市折扣率更低。

從全國范圍來看，75%的擬收儲用地面積為折價收購，折扣率（擬收儲價格/土地原始成交價格）集中在0.7倍~1倍之間（均值為0.81倍），占比約51%。

分省份看，新疆、廣東、福建、等省份折扣率在0.8倍以上，陜西省平均折扣率僅0.48倍，折扣率與區域經濟實力、土地市場表現相關性不強，或與當前樣本地塊數量較小，未能充分反應區域內整體土地市場全貌有關。分城市能級看，一二線城市折扣率集中在0.7倍以上，0.7倍以下擬收儲金額占比約14%，而三、四線城市這一比例約20%，一定程度上與三四線城市土地市場弱化程度更深有關。

三

存量土地收儲的影響

（一）調節土地市場供應，緩解市場庫存壓力，助力房地產市場止跌回穩。

考慮到當前土地收儲以住宅用地為主，我們以已出讓未開發的住宅用地估算存量閑置土地1。根據測算，截至2025年末，已出讓待開發的存量閑置住宅土地規模約31.8億平方米，去化周期約52個月，去化壓力很大。

通過對未來五年土儲專項債和國有土地收益基金中用來收儲存量土地的部分測算，我們得出以下結論：

情形一：假設土儲專項債占新增專項債的比例在10%，年均發行規模約4,500~6,000億、國有土地收益基金50%可用于盤活存量土地，可收儲土地面積合計約6.7億平方米，可盤活存量閑置土地面積的21%，土儲去化周期降至41個月，房地產庫存壓力有所緩解。

情形二：假設土儲專項債發行規模占新增專項債的比例在15%，年均發行規模7,000~9,000億、國有土地收益基金50%可用于盤活存量土地，可收儲土地面積約9.9億平方米，可盤活存量閑置土地面積的31%，土儲去化周期降至35.8個月，房地產庫存壓力明顯緩解。

情形三：假設土儲專項債發行規模占新增專項債的比例在20%，年均發行規模9,000~12,000億，國有土地收益基金50%可用于盤活存量土地，可收儲土地面積約13.1億平方米，可盤活存量閑置土地面積的41%，土儲去化周期降至30.6個月，房地產庫存壓力顯著緩解。

（二）降低政府財政支出，減輕政府債務負擔，優化用地結構，提升土地利用效率。

一方面，土儲專項債在收回閑置土地的同時將城投公司的高息債務置換為地方政府的表內低息債務，能一定程度上減少地方政府支出，減輕廣義政府債務負擔。另一方面，閑置土地經過回收后按照城市總體規劃重新定位調整，提升土地利率效率，推動閑置土地從“沉睡資產”向“有效供給”轉化。

（三）有助緩解房企和城投企業的流動性壓力，減輕債務償還壓力。

專項債及其他資金收購閑置土地，存量去化帶來的回款增長，將直接提升前期托底拿地城投和庫存壓力大的房企的債務償付能力，緩釋其短期流動性壓力。

四

存量土地收儲面臨的挑戰

（一）收儲價格普遍低于企業實際土地成本成為存量土地收儲推進的核心矛盾之一。

當前，土儲專項債收儲土地的定價按照市場評估價格與企業實際土地成本孰低確定，由于房地產市場已多年低迷、地價持續走低，市場評估價格普遍低于企業土地成本，價格倒掛挫傷了企業參與土地收儲的積極性。

（二）收儲要求凈地交付，參與主體單一，政策落地存在資源錯配。

入庫儲備土地需滿足產權清晰、不存在任何抵質押等權利負擔的硬性標準，現有模式下流動性承壓的房企因無力解押不滿足交付條件，不能實現土地資產變現緩解自身資金困境，而資金實力雄厚的央國企自身流動性充裕、對于土地資產變現的動力不足，最終導致資源錯配，效果打折。

（三）地方政府財力增長承壓疊加收儲土地未來再出讓風險，或將導致實際盤活存量規模有限。

地方財力增長承壓、化債壓力或將導致土儲專項債新增規模有限。且土地市場未明顯回暖的情況下，收儲的閑置存量土地再出讓難度較大，或影響地方政府收儲意愿，導致實際盤活規模相對有限。

（四）收儲涉及部門較多，利益協調難度大。

利用專項債收儲涉及自然資源部、財政、住建、稅務等多個部門，各部門對于政策口徑理解存在差異，利益訴求不同，協調難度大。

注釋

1 下文均為住宅土地口徑