全國統一大市場建設需要精耕細作。2026年《政府工作報告》對縱深推進全國統一大市場建設作出系統部署，聚焦強化制度供給、破除隱性壁壘、促進要素暢通、治理內卷亂象，突出“精耕細作”的政策取向。這一政策表述的轉變，標志著全國統一大市場建設重心已出現了一些變化——由破除顯性的物理壁壘轉向攻克隱性的制度性分割，由單一市場準入管理轉向系統性競爭秩序治理，由行政主導的清理整治轉向法治引領的長效機制建設。

圖/中經視覺

回顧過去全國統一大市場建設的政策演進軌跡，2022年《政府工作報告》提出要“加快建設全國統一大市場”，揭開了頂層設計的帷幕；2023年強調“建設高標準市場體系，營造市場化法治化國際化營商環境”；2024年提出“制定全國統一大市場建設標準指引”；2025年首次將“縱深推進”作為核心動詞，解決地方保護、市場分割、“內卷式”競爭等堵點卡點；2026年則把“縱深推進全國統一大市場建設”作為持續深化重點領域改革的首要任務，明確要制定全國統一大市場建設條例并完善統計、財稅、考核等配套制度。從這5年的政策演進，可以看出一條從宏觀架構到微觀機制、從原則宣示到規則細化的路徑。

然而，全國統一大市場建設，不僅有政策操作上的難題，還面臨著制度的困境。從制度上看，一方面，地方保護和市場分割等顯性壁壘雖持續破除，但是基于財稅體制、政績考核、區域競爭形成的隱性壁壘依然頑固；另一方面，勞動力、資本、技術等要素流動效率雖有所提升，但土地、數據等關鍵要素的市場化配置仍受到各種行政干預因素的制約。更為根本的是，統一大市場建設涉及政府秩序與市場秩序關系的調整，這涉及地方政府行為模式的轉變，需要各方主體在有效市場與有為政府之間尋求積極的動態平衡。

從制度分析的視角看，全國統一大市場建設并非僅僅是行政推動的市場范圍擴展、拆除行政和社會壁壘問題，而是一個復雜的市場和其他配套秩序演化問題。市場在理論上可能是純粹的，用形式化的數學就可以說明和闡述，但現實的真實市場往往是嵌入在特定的原始秩序（如習俗、慣例、社群規范）、國家秩序（如憲法法律、產權制度、基本規則）、政府秩序（如行政監管、政策執行、公共服務）組成的多重秩序結構之中。所以，全國統一大市場的形成，不是簡單的理論統一，而是這四個具體的秩序從分割走向整合、從相互沖突不兼容走向相互耦合的演化過程。

所以，本文運用制度分析與公共政策框架下的PSGM理論模型，即原始秩序（Primitive Order,P）、國家秩序（State Order,S）、政府秩序（Government Order,G）、市場秩序（Market Order,M），對全國統一大市場建設的制度和秩序邏輯進行解析。PSGM模型的核心觀點是：任何經濟治理問題都不能僅僅從經濟角度理解，也不能從單秩序維度理解，而是必須考察多重秩序的互動關系與耦合狀態。全國統一大市場建設成效，取決于四重秩序相互間能否實現良性耦合，形成相互支撐而非相互抵消沖突的秩序合力。

PSGM框架下的理論透視與分析維度

PSGM框架源于對制度多樣性與秩序演化的長期觀察。該框架認為，人類社會存在4種基本秩序形態，分別對應不同的制度邏輯與治理機制。

原始秩序（P）是基于習俗、慣例、道德規范和社會資本等的自發性秩序，與日常生存和生活有關。它根植于特定社群的歷史文化土壤，通過個人的重復博弈形成的非正式規則以調節人際關系。原始秩序具有地方性、多樣性和路徑依賴性等特征，是市場經濟運行的社會基礎。在全國統一大市場語境下，原始秩序體現為不同區域的商業文化、信用傳統、交易習慣和社會網絡等各種具體因素。

國家秩序（S）是基于憲法、法律、產權制度和基本規則的法治秩序。它通過國家強制力保障實施，為所有經濟活動提供基礎性的制度框架。國家秩序具有普遍性、穩定性和可預期性的特征，是統一大市場的制度基礎設施。2026年《政府工作報告》提出“制定全國統一大市場建設條例”，正是強化市場經濟的國家秩序法治基礎的關鍵舉措。

政府秩序（G）是基于政府行政層級、政策執行和公共服務等的科層秩序。它通過政府機構的日常運作以實現公共治理的目標，具有靈活性、回應性和干預性的特征。政府秩序是國家秩序與市場秩序間的橋梁，但也是造成市場分割的主要制度根源，行政性分割說的就是這個因素。全國統一大市場建設中的政府職能重塑，核心在于規范政府秩序的運行邏輯，以便消除統一市場的行政分割元素。

市場秩序（M）是基于價格機制、競爭規則和契約自由的交換秩序，它天然具有統一的趨向。因為它通過自愿交易實現資源配置效率，具有擴展性、創新性和效率導向特征。市場秩序是統一大市場的核心目標，但其擴展往往受限于原始秩序的社會資本、國家秩序的產權保護、政府秩序的監管質量等因素。

這四重秩序相互間并不是孤立存在的，而是處于持續的互動與耦合狀態。秩序耦合度是衡量四重秩序協調程度的指標。當四重秩序相互支撐、功能互補時，形成高度耦合狀態，制度績效優；當四重秩序相互沖突、功能抵消時，形成低度耦合狀態，制度績效差。全國統一大市場建設，就是通過制度創新提升秩序的耦合度，實現從低耦合向高耦合的升級。

從PSGM框架來審視，當前的全國統一大市場建設面臨的種種挑戰，其核心在于四重秩序的結構性錯配與功能性沖突。

原始秩序維度：地方商業文化的路徑依賴與整合困境。

中國幅員遼闊，全國各省市自治區都各有特色，區域間原始秩序差異顯著。如江浙地區的商業信用傳統、珠三角的契約精神、東北地區的熟人交易網絡，就形成了各具特色的地方性商業生態。這些各種類型的原始秩序是在特定歷史語境中形成的，具有強大的路徑依賴性特點，具有很強的歷史慣性。全國統一大市場建設要求打破地域壁壘，但秩序上并不意味著一定要消解原始秩序的多樣性。相反，市場過度的標準化有可能摧毀地方性商業文化的活力，統一大市場可能淪為“同一”大市場，市場看起來一統江湖，但從規模上市場反而萎縮而且缺乏活力。

不過，多樣性也并不是沒有問題。如當地方原始秩序與全國統一規則相遇時，它們之間往往產生摩擦與沖突。某些地區依賴關系與人情的交易慣例，就與全國統一的市場化招投標規則存在著張力；部分地區基于宗族網絡的信用機制與現代金融體系的征信標準難以兼容。全國統一大市場建設需要尊重原始秩序的多樣性，同時建立跨區域的接口，使得地方性商業文化能夠在統一規則框架下共存共生。

國家秩序的維度：法治統一與地方立法變通的空間界定。

國家秩序的統一性是全國統一大市場的制度前提。2026年《政府工作報告》明確提出制定全國統一大市場建設條例，旨在從制度層面夯實全國統一市場的基礎規則，明確市場準入、公平競爭、監管執法、要素流動等核心環節的權責邊界。這一立法舉措標志著全國統一大市場建設從政策推動階段進入法治規范階段。

不過，國家秩序的統一性并不是規則的單一性。中國作為大國，是單一制國家，中央與地方在立法權限上需要有一定的分權，兩者之間一直存在張力。地方立法變通權的行使邊界、區域協同立法機制的構建、部門規章與地方政策的協調，都是涉及在國家秩序建設中地方政府權責的復雜議題。統一大市場建設條例的制定，需要在維護法治統一的前提下，為地方制度創新提供合理空間，尊重各地的多中心性，避免“一刀切”式的規則僵化。

政府秩序維度：地方政府行為模式的轉型與激勵重構。

政府秩序是統一大市場建設中的能動性變量，也是造成市場分割的主要制度根源。地方政府在經濟促進中的行為模式呈現出鮮明的競爭性特征，例如稅收優惠比拼、財政補貼競賽、招商引資大戰、產業同質競爭等。這種為增長而競爭的模式，在特定歷史階段推動了區域經濟快速發展，但也造成了嚴重的市場分割與資源錯配問題。

2026年《政府工作報告》針對這一問題作出精準部署：完善統計、財稅、考核等制度，規范地方政府經濟促進行為，出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規范稅收優惠、財政補貼政策。這一系列的舉措顯然可以改變地方政府的激勵結構與行為約束。統一大市場建設的成敗，在很大程度上取決于能否成功重構地方政府的政績考核體系，能否將“為增長而競爭”轉化為“為營商環境而競爭”。

市場秩序維度：競爭規則統一與要素市場化配置。

高質量的市場秩序是統一大市場的核心目標。2026年《政府工作報告》強調，加強反壟斷、反不正當競爭，強化公平競爭審查剛性約束，綜合運用產能調控、標準引領、價格執法、質量監管等手段，深入整治“內卷式”競爭，營造良好市場生態。這表明市場秩序建設已從單純破除壁壘，轉向主動塑造競爭規則、治理競爭失序。

要素市場化配置是市場秩序擴展的關鍵。當前，勞動力、資本、技術等要素的流動性已有顯著改善，但土地要素受制于城鄉二元體制，數據要素受制于產權界定模糊，仍難以實現在全國范圍內的優化配置，只能在本地有限范圍流動。深化要素市場化配置綜合改革試點，將更多符合條件的地區納入試點范圍，是2026年改革部署的重點方向。要素市場化配置的實質，是通過價格機制實現資源的空間重組，這需要本地原始秩序的社會信任、規則性的國家秩序的產權保護以及管理性的政府秩序的監管服務共同支撐。

職能重塑：從經濟促進者到秩序守護者

其一，政府角色定位的理論反思。

傳統公共行政理論將政府視為市場的“守夜人”或“干預者”，這一二元框架難以解釋中國政府在經濟發展中的復雜角色。從PSGM框架來看，政府作為管理者實際上是多重秩序的交匯點：政府既是國家秩序的維護者，通過立法與司法保障產權與契約，又是政府秩序的運行者，通過行政與政策提供公共服務，還是市場秩序的塑造者，通過監管與調控維護競爭秩序。

在全國統一大市場建設中，政府職能重塑的核心在于角色定位的轉換：從直接的經濟促進者，即通過招商引資、產業補貼、政策優惠直接參與資源配置，轉向間接的秩序守護者，即通過規則制定、公平競爭審查、市場監管維護市場秩序。這一轉變當然不是削弱政府作用，而是推動政府職能轉變，優化政府作用的方式與邊界。

2026年《政府工作報告》提出的“規范地方政府經濟促進行為”，正是對這一角色轉換的政策確認；“出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規范稅收優惠、財政補貼政策”，意味著地方政府需要退出直接資源配置的競爭性領域，轉向提供普惠性制度環境的公共服務領域。

其二，激勵機制重構：從GDP競賽到營商環境競爭。

在“錦標賽”體制下，地方政府行為模式的深層驅動力在于政績考核體系。長期以來，各級政府以國內生產總值（GDP）增長為核心的考核指標，塑造了地方政府為增長而競爭的行為模式。統一大市場建設要求重構這一激勵機制，建立與高質量發展相適應的政績考核體系。

完善統計、財稅、考核等制度，是2026年《政府工作報告》提出的關鍵舉措。政府統計制度的完善，旨在建立更加科學的經濟社會發展評價體系，弱化人們對短期GDP增長的過度關注；政府財稅制度的改革，則是通過健全地方稅體系、拓展地方稅源，減少地方政府對招商引資和土地財政的依賴，緩解地方債等問題；完善考核制度，將營商環境質量、公平競爭維護、要素流動效率等納入考核指標，引導地方政府從優惠政策比拼轉向營商環境的制度競爭，從而提升營商環境的制度質量。

這一激勵機制的變化，是推動政府職能轉變、實行治道變革、改變政府秩序的內在邏輯。當地方政府的政績不是單純取決于本地GDP的短期增速，而是取決于其對全國統一大市場建設的貢獻度、對全國市場秩序的維護質量、對要素流動的促進效果時，地方政府的行為模式就會發生轉變。這種轉變當然不是通過行政命令強制實現的，而是通過制度環境的重塑，使維護統一大市場成為地方政府的理性選擇。

其三，規則統一與地方差異的平衡藝術。

全國統一大市場建設面臨的核心悖論是：如何在維護規則全國統一性的同時，尊重地方的營商文化差異性與制度多樣性？從PSGM框架審視，這一悖論是國家秩序統一性與原始秩序多樣性之間的張力。

絕對化的規則全國統一可能導致制度的“一刀切”問題，這會抑制地方制度創新的活力；地方間過度的差異化又可能演變為新的市場分割，從而可能消解統一大市場的制度基礎。解決這一悖論的關鍵，在于區分基礎規則的統一與具體制度的差異。基礎規則涉及產權保護、契約執行、公平競爭等市場經濟的底層邏輯，必須實現全國的統一；具體制度只涉及特定產業政策、公共服務、社會治理等具體領域，可以允許地方政府在統一框架內進行差異化的探索。

2026年《政府工作報告》提出，“深化要素市場化配置綜合改革試點，將更多符合條件的地區納入試點范圍”，體現了這一平衡藝術。試點機制的目的，就是在維護國家秩序統一性的前提下，為地方制度創新提供試驗空間。通過試點探索全國可能復制、可能推廣的經驗，然后再上升為國家層面的制度供給，形成試點、總結、推廣和立法的良性循環，既尊重原始秩序的多樣性，又維護國家秩序的統一性。

治理路徑：秩序耦合與制度創新

其一，法治引領：夯實國家秩序的制度基石。

法治是全國統一大市場建設的保障。2026年《政府工作報告》將“制定全國統一大市場建設條例”作為首要任務，標志著全國統一大市場建設進入了法治化、規范化的新階段。這一條例的制定，需要從以下幾個層面考慮國家秩序的制度基礎。

一是確立統一大市場建設的憲法性原則。在條例總則中明確統一大市場的法律地位、建設目標、基本原則和適用范圍，為后續制度設計提供根本遵循。特別需要明確“統一”不等于“同一”，大市場不等于大政府，從而防止在統一市場建設中出現過度行政化的傾向。

二是構建市場準入與退出的統一規則。落實全國一張清單管理模式，將負面清單制度的實施范圍從外商投資擴展到全部經營主體，實現非禁即入的普遍化。同時，建立統一的市場退出機制，完善破產法律制度，實現經營主體法治化、規范化的優勝劣汰。

三是強化公平競爭審查的剛性約束。將公平競爭審查從政策工具上升為法律制度，明確審查范圍、審查標準、審查程序和法律責任。建立公平競爭審查的第三方評估機制，引入社會監督，防止行政權力對競爭秩序的不當干預。

四是完善產權保護與契約執行的法治體系。統一大市場的高效運行，以產權的清晰界定和契約的有效執行為前提。需要完善產權法律制度，強化知識產權保護，建立跨區域的產權糾紛解決機制，降低經營主體的交易成本。

其二，機制創新：優化政府秩序的治理效能。

政府秩序的優化是統一大市場建設的關鍵環節。2026年《政府工作報告》提出的“完善統計、財稅、考核等制度”，實質上是重構政府秩序的激勵約束機制。

統計制度改革，需要建立與統一大市場相適應的經濟社會統計體系。當前，地方統計數據的失真問題，根源在于統計部門對地方政府的行政依賴。完善現有統計垂直管理架構，建立國家統計局與地方統計局的跨區域統計協調機制，破除地方行政對統計數據的干預。

財稅體制改革，需要從根本上改變地方政府的激勵結構。完善轉移支付制度，建立與統一大市場建設成效掛鉤的激勵機制；規范稅收優惠和財政補貼政策，出臺鼓勵與禁止事項清單，從源頭上遏制“稅收洼地”和“補貼競賽”。

考核制度優化，需要建立與高質量發展相適應的政績評價體系。弱化短期GDP增長的權重，強化營商環境質量、公平競爭維護、要素流動效率、區域協調發展等指標的考核；建立統一大市場建設的專項考核機制，將地方保護、市場分割等行為納入負面考核清單；探索建立跨區域的合作共贏考核指標，引導地方政府從“零和競爭”轉向“正和博弈”。

深化招標投標體制機制改革，這是2026年《政府工作報告》提出的具體舉措。這一改革的核心是打破招投標領域的地域壁壘與行業壁壘，建立全國統一、公開透明的招投標平臺。通過電子化、標準化、透明化的制度建設，消除“量身定制”的招標文件和“圍標串標”的操作空間，使招投標真正成為統一大市場建設的制度載體。

其三，要素暢通：擴展市場秩序的邊界范圍。

要素市場化配置是統一大市場建設的核心內容，需要在土地、勞動力、資本、技術、數據等關鍵要素領域，全面推進市場化改革。

土地要素需要深化農村土地制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場。探索農村集體經營性建設用地入市的具體路徑，完善土地征收制度，保障農民土地權益；完善全國統一的土地指標跨區域交易機制，優化增減掛鉤、占補平衡指標的跨省域配置規則。

勞動力要素需要深化戶籍制度改革，建立全國統一的勞動力市場。剝離戶籍制度附著的公共服務差異，實現基本公共服務的常住人口全覆蓋；完善社會保障關系的跨區域轉移接續機制，消除勞動力流動的制度性障礙；建立統一的人力資源市場信息平臺，降低勞動力搜尋與匹配的交易成本。

資本要素需要深化金融體制改革，建立全國統一、規則一致的金融市場。規范金融機構競爭秩序，深入推進地方中小金融機構減量提質；持續深化資本市場投融資綜合改革，健全中長期資金入市機制，完善投資者保護制度；拓展私募股權和創投基金退出渠道，提高直接融資占比。

技術要素需要深化科技體制改革，建立全國統一的技術交易市場。完善知識產權保護制度，建立跨區域的知識產權糾紛解決機制；建立國家技術轉移體系，促進科技成果的跨區域流動與轉化；探索技術要素參與分配的有效機制，激發創新主體的積極性。

數據要素需要加快數據基礎制度建設，建立全國統一的數據要素市場。明確數據產權歸屬，建立數據分類分級保護制度；完善數據交易規則，建立規范的數據交易平臺；推動公共數據開放共享，促進數據資源的跨部門、跨區域流通。

其四，文化培育：厚植原始秩序的社會資本。

統一大市場建設不僅是制度層面的“硬件建設”，更是文化層面的“軟件培育”。原始秩序中的社會資本——信任、規范、網絡是市場經濟的潤滑劑，也是統一大市場高效運行的社會基礎。

培育統一大市場的文化基礎，需要在以下幾個方面著力。第一，弘揚契約精神。通過法治教育、商業倫理建設，強化經營主體的契約意識與守信觀念，降低交易中的信任成本。第二，倡導公平競爭文化。通過輿論引導、案例宣傳，營造崇尚創新、尊重規則、反對“內卷”的市場氛圍。第三，建立跨區域的商業信任機制。發揮行業商會的自律功能，建立跨區域的信用信息共享平臺，培育全國性的商業網絡與信任體系。第四，尊重地方商業文化的多樣性。在統一規則框架下，保護各地特色的商業傳統與經營智慧，避免“一刀切”式的文化同質化。

總之，全國統一大市場建設顯然是一項復雜的系統工程，涉及制度、機制、文化等多個層面的深刻變革。秩序分析框架表明，統一大市場建設是實現原始秩序（P）、國家秩序（S）、政府秩序（G）、市場秩序（M）四重秩序從分割走向耦合的演化過程。2026年《政府工作報告》提出的縱深推進全國統一大市場建設，將通過強化制度供給、破除隱性壁壘、促進要素暢通、治理內卷亂象，推動四重秩序向高耦合狀態演進。

（中國人民大學公共管理學院教授 毛壽龍）