安徽省蕪湖市經開區和平路與保順路交叉口旁，有一片約百畝的工業用地。二十年來，這里雜草叢生、違建亂搭，與周邊成型的工業園區格格不入。這片土地的“主人”——浙江創大汽車部件有限公司（下稱“浙江創大”），至今仍在為一紙國有土地使用證奔走。

方德輝在廠區，身前是20年前建設的兩棟廠房，已銹跡斑斑 本文圖均為受訪者供圖

2004年，浙江創大與鳩江區政府簽下投資協議，受讓約100畝工業用地。為堅定企業投資信心，鳩江區政府2005年8月進一步補充承諾：2006年底前辦妥國有土地使用證。

方德輝手持補充協議，鳩江區政府曾承諾2006年底辦好國有土地出讓手續

然而，一場行政區劃調整卻將一切打亂。2006年2月，原屬鳩江區的大橋鎮被整建制劃歸蕪湖經濟技術開發區代管。此后，原本清晰的履約主體變得模糊——鳩江區認為，土地和屬地管理權已移交，應由經開區負責；經開區則表示，協議并非自身所簽，無法按原約定履行。

2006年底，安徽省政府批復同意該地塊轉為國有建設用地，但國有土地使用證始終未能辦下來。項目被迫停工，企業前期投入的廠房、圍墻及地坪，也在隨后多年間被他人占用或淪為廢品堆放場。

2011年，經開區龍山街道辦事處以企業未完成投資為由，將浙江創大告上法庭，要求解除投資協議、退還土地。案件經過兩審，2012年安徽高院裁定，駁回街道辦訴求。訴訟雖告一段落，但土地問題依舊懸而未決。

二十四年間，方德輝從四十余歲到年過六旬，無數次往返于溫州與蕪湖之間。方德輝堅持認為，建設糾紛的根源，恰恰是政府未能兌現土地出讓承諾。

2026年5月11日，鳩江區投資促進中心工作人員向澎湃新聞表示，這是“歷史遺留問題”，建議向經開區了解，并稱“區劃調整后，經開區龍山街道應作為履約載體”。經開區管委會辦公室工作人員亦稱之為“歷史遺留問題”，稱“領導在想辦法化解”，建議向自規部門了解。蕪湖市自規局經開區分局工作人員則表示，此事“時間久、涉及跨區域管轄，了解有限”。

2026年5月，方德輝重回廠區，此處目前有多個違章搭蓋的鐵皮房

浙商入皖“雙向奔赴”：政府承諾國有土地出讓

今年63歲的方德輝是浙江創大的董事長兼創始人，1993年進入汽車零部件行業，創立了溫州市創大汽車門窗有限公司（后更名為“浙江創大汽車部件有限公司”）。

2004年，安徽省蕪湖市正處于“全面出擊、全民招商”的關鍵時期，急需擴產的浙江創大，也成為當地重點招商對象。

一位曾參與該項目招商的鳩江區政府人士向澎湃新聞回憶，蕪湖擁有奇瑞汽車等龍頭企業，汽配產業鏈需求旺盛，創大公司來蕪投資本是“雙向奔赴”。鳩江區對此項目高度重視，區領導親自帶隊赴企業考察。

2004年4月9日，浙江創大與蕪湖橋北工業區管委會簽訂投資協議。項目選址鳩江區橋北工業區，占地100畝。協議約定：企業在2007年底前完成8000萬元投資，土地轉讓價格為每畝4萬元（未達投資額則為每畝5萬元）；政府負責園區“七通一平”，并為企業提供從立項到投產的全過程服務，包括辦理各類證照及建設手續。

2005年4月1日，浙江創大設立蕪湖創大企業發展有限公司（下稱“蕪湖創大”），取得約109畝土地使用權證后啟動建設。同年8月，方德輝發現該土地性質為集體流轉用地，不符合企業上市及長遠發展規劃，遂向鳩江區政府申請轉為國有出讓用地。

2005年8月25日，鳩江區政府與蕪湖創大簽訂補充協議，明確將該項目列為蕪湖市重點建設項目，區政府承諾在2006年底前依法辦妥國有土地使用證并交付企業；企業則需在2005年底前一次性補齊土地款。

案卷材料顯示，補充協議簽訂次日，時任鳩江區區長主持區長辦公會議，專題研究該項目。會議紀要記載，為增強投資者信心、推動項目盡早開工，明確2006年底前辦妥國有土地使用證；同時要求企業土地款于2005年12月底前付清，若未完成8000萬元投資，土地價格調整為5萬元/畝。

方德輝回憶，補充協議簽訂后，企業如約繳納了部分土地款，先后完成兩棟鋼構廠房、圍墻及地坪等工程。

行政區劃調整后：土地出讓被擱置、政府提出解約

協議沒簽多久，行政區劃調整驟然降臨。

2006年2月，原屬鳩江區的大橋鎮被整建制劃歸蕪湖經濟技術開發區（簡稱“經開區”）代管。隨后大橋鎮撤銷，設立龍山街道。龍山街道行政區劃上仍屬鳩江區，但人事、財政、經濟和社會管理權完全移交給經開區。

原本清晰的協議履行責任主體被打亂。鳩江區方面稱，相關事宜已劃轉，需向經開區管委會咨詢；經開區相關人員則表示，該事項不屬于自身職責范圍，無法按原約定辦理國有土地使用證。

眼見辦證無望，方德輝停止了項目投資。

2007年，蕪湖經開區龍山街道辦曾向經開區管委會遞交一份書面請示。這份文件中稱，“我辦2004年引進浙江溫州入駐橋北工業園的蕪湖創大企業發展有限公司用地109.059畝，該項目總投資8000萬元人民幣，該宗土地2006年已按征收報省政府審批，并于2007年初拿到了省政府批復。”

請示中還明確寫道：“根據當時的投資協議及相關會議紀要，需為其辦理好國有土地出讓權證書，且費用由我辦承擔。為使該公司盡快建成投產，現特此請示，要求在開發區管委會辦理該宗土地的國有出讓權證書。”

然而，該份請示并沒有下文。

長期協商無果，政府方面率先“攤牌”。2010年11月10日，蕪湖橋北工業區管理委員會與鳩江區大橋鎮四焊村村委會聯合發出通知，宣布要與蕪湖創大解除《投資協議》。

12月7日，經開區建設和公共事業處向創大公司發來《關于進場施工的函》，稱將于次日進場平整場地。創大公司提出抗議，此事才暫時作罷。

龍山街道曾向經開區請示，給企業辦理該宗土地的國有出讓權證書

政府提起解約之訴，經兩審后被省法院駁回

2011年8月1日，蕪湖市經開區龍山街道辦事處以企業未完成投資義務為由，將浙江創大、蕪湖創大訴至蕪湖市中級人民法院，請求解除《投資協議》并返還109畝土地。浙江創大則提起反訴，要求法院判令政府繼續履行協議。

蕪湖中院一審支持了街道辦的訴求。法院認為，街道辦已按約提供土地，但企業未能在2005年5月前完成一期2000萬元投資，已構成根本違約，符合合同解除的法定條件。法院特別指出，企業的開工建設義務應自簽訂補充協議之日起履行，而非以國有土地使用權證辦妥為前提。

浙江創大、蕪湖創大不服，向安徽高院提出上訴。

上訴主要理由有二：一是企業已實際投資2000萬元、繳納400萬元土地出讓金，街道辦也已交付土地，雖未辦妥國有土地使用證，但合同已實際履行，原審判令解除協議缺乏法律依據；二是一審法院未追加鳩江區政府參加訴訟，而區政府系合同當事人，應承擔法律責任。

2012年9月10日，安徽高院作出終審裁定。

安徽高院經審理認為，人民法院受理的民事案件應限于平等主體之間的民事權益糾紛。而本案《投資協議》中約定：企業投產后，前三年按上繳稅金地方留成部分的80%給予財政獎勵，后兩年按50%給予獎勵。該條款涉及政府對招商引資優惠政策的制定與履行，屬于行政權行使范疇，不符合民法意義上的平等主體特征，因此不屬于人民法院民事案件主管范圍。

該案經安徽省高院審判委員會討論決定，最終撤銷蕪湖中院一審判決。雙方紛爭，就此回到原點。

訴訟雖然告一段落，但土地問題并未因此前進一步，雙方溝通陷入僵局，問題被長期懸置。

其間政府方面提出要求企業補繳剩余9畝的土地款——此前企業已繳納100畝款項。2020年9月，方德輝又補繳了160余萬元土地款和利息。

政企雙方簽訂的補充協議

多方答復之后：問題還在原地，復議再啟

2026年初，年過六旬的方德輝再次站在了他曾經寄予厚望的土地上。眼前的景象讓他五味雜陳：當年建起的兩棟鋼構廠房已被他人公司占用；剩余的地塊上，有的雜草叢生、長期閑置，有的被人私搭了鐵皮集裝箱房，還有的區域則停滿了報廢車輛。百畝工業用地，荒廢如斯。

方德輝決定再次通過法律和行政渠道尋求突破。

2026年2月，他委托律師向鳩江區政府提出信息公開申請，要求公開該項目國有土地證的辦理結果及具體方案措施。3月24日，鳩江區政府辦公室答復稱：“本機關未查詢到相關信息”，建議向經開區咨詢。

其后經開區答復稱：該信息“不屬于本機關公開職責”，經開區既非該信息的制作機關，也非保存機關。

2026年4月，方德輝將該情況反映至蕪湖市創建一流營商環境領導小組辦公室。4月14日，該辦工作人員給出回復稱：該地塊涉及法院裁決，資產處于司法凍結狀態，需要方德輝本人主動與法院對接解封；目前地塊已被法院裁定交由債權人管理，收益用于抵付債款，其本人需到法院申請清算。工作人員稱，上述障礙解除后，經開區方可與其開展下一步協商。

方德輝向澎湃新聞承認，此前與施工方存在建設糾紛。但他強調，糾紛的根源恰恰在于政府未能兌現辦證承諾——“在廠房建設過程中遇到了無法辦證的情況，我就不敢繼續投資了，這才引發了和施工方的糾紛。”在他看來，建設糾紛與政府土地出讓登記是兩碼事，“如果政府承諾解決土地問題，這個建設糾紛實際上很容易解決。”

2026年5月11日，澎湃新聞就此事分別采訪了蕪湖市多個相關部門。

鳩江區投資促進中心工作人員承認，最初的投資協議確由橋北工業園區管委會與浙江創大簽訂，補充協議則由鳩江區政府簽約。但其表示，這是一個“歷史遺留問題”，建議向經開區了解，“地塊在經開區，主協議不是和我們簽的，用地我們也做不了答復。區劃調整后，經開區龍山街道應該作為履約載體。”

經開區管委會辦公室人員則表示，領導已關注到此事，曾轉批給相關部門。“這是個歷史遺留問題。最早簽訂合同的時候，沒有在我們手中簽訂，是在鳩江區簽訂的。經辦的部門也不在我們這里，領導確實也在想辦法化解。”她建議記者向負責土地管理的自規部門了解。

蕪湖市自然資源和規劃局經開區分局相關負責人則坦言，2006年分局尚未在經開區成立，此事時間久遠，又涉及跨行政區域管轄，“我們對此了解非常有限”。

《蕪湖市優化營商環境條例》規定：“建立企業服務工作聯席會議制度，建設企業服務中心”。澎湃新聞同日聯系上蕪湖市企業服務中心。相關工作人員表示，此事核心仍是“企業需先解決地塊凍結解封問題，之后才能進一步協商”。

當被問及為何會形成這一局面時，該工作人員轉述經開區的說法稱：“搞不清當時是什么情況了。”他補充道，“企業過去肯定吃虧是吃虧，現在想辦，還是希望他們把法院的問題給解決了，我們肯定會繼續推動辦理。”該工作人員表示，會將上述情況反映至上級部門。

對于蕪湖市創建一流營商環境領導小組辦公室的答復，方德輝并不認可。目前，他已就此向蕪湖市政府提起行政復議。