城市更新進入"十五五"新階段

2026年5月15日，國務院常務會議審議通過《城市更新"十五五"規劃》。這是國家層面首部專門針對城市更新的發展規劃，標志著城市更新工作正式進入提速階段。

會議明確指出，"當前我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段"。這一判斷，與《"十五五"規劃綱要》對城市更新的系統性部署相互呼應--綱要將城市更新工作貫穿于新型城鎮化戰略、土地制度改革、城市治理現代化三大核心板塊，使其從"十四五"時期的專項行動升級為系統性戰略抓手。

與此同時，全國層面的城市更新行動正在高效推進。截至目前，全國至少有27個省份對城市更新作出部署，公布實施城市更新條例、印發未來五年城市更新行動方案、推出城市更新政策激勵工具箱等動作密集落地。在國家頂層設計的牽引下，地方實踐的"答卷"也已陸續呈現，而重慶--這座全國首批城市更新試點城市，正是其中最具樣本意義的代表之一。

"十五五"城市更新規劃的核心解讀

（一）戰略定位升級：從專項行動到系統戰略

回望"十四五"規劃綱要，城市更新被置于"全面提升城市品質"章節之下，定位為城鎮化建設中的一項專項行動，核心目標是推動城市空間結構優化和品質提升。而"十五五"規劃綱要則實現了戰略定位的核心躍遷--城市更新被貫穿于新型城鎮化戰略、土地制度改革、城市治理現代化三大核心板塊:第十九章第三節聚焦土地制度這一底層邏輯，明確存量用地盤活的制度框架；第三十一章第三節則系統構建城市更新的全鏈條實施體系。

這一定位升級，深刻契合了我國城市發展的客觀規律。當前我國常住人口城鎮化率已突破67%，城市發展全面告別"大拆大建、外延擴張"的傳統模式，進入以存量空間提質增效、城市功能系統優化、多元價值協同提升為核心的高質量發展新階段。

（二）十五五規劃綱要的八大新提法

對比兩個五年規劃綱要，"十五五"在城市更新內容上呈現出八個方面的核心新提法:

? 推進土地混合開發、空間復合利用和土地用途依法合理轉換

? 完善工商業用地使用權續期法律法規，依法穩妥推進續期工作

? 高質量推進城市更新，開展城市體檢

? 加快建設完整社區，健全城市更新實施機制

? 建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制

? 構建可持續的城市建設運營投融資體系

? 加強城市風貌和建筑設計管理，推動城市建筑更好體現中華美學和時代風尚

? 加強互嵌式社區建設

這八大新提法并非孤立條款，其背后是對城市更新核心堵點的系統響應。

（三）破解行業核心堵點的三大制度突破

第一，土地制度創新直擊存量盤活核心壁壘。相較于"十四五"規劃綱要中"推行功能復合、立體開發"的原則性倡導，"十五五"實現了三大核心突破:一是明確土地用途"依法合理轉換"的合法性，破解老舊商務樓宇、老舊廠房等存量物業改造中功能轉換與用途管制不匹配的堵點；二是直面工商業用地使用權續期這一市場主體最為關切的產權問題，穩定社會資本長期投資預期；三是建立規劃調整與功能需求的適配機制，推動規劃管理從"剛性管控"向"剛性與彈性相結合"的轉型。

第二，全鏈條實施體系重構科學邏輯。綱要徹底扭轉了"十四五"時期以"三改一拆"為核心的任務驅動型思維，建立"需求牽引、問題導向、全周期運營"的現代化治理邏輯。其中，"城市體檢"被明確為前置環節，強調"先體檢、后更新"的科學流程；"完整社區+互嵌式社區"被作為更新工作的核心落腳點；"可持續的投融資體系"則突破"財政兜底"的路徑依賴。

第三，價值內涵升級實現從空間提質到人文賦能。"中華美學"與"互嵌式社區"首次寫入國家五年規劃的城市更新專項內容，標志著城市更新不僅是空間提質，更是城市文脈的賡續與文化自信的彰顯。

（四）15萬億投資體量與量化目標

從規模來看，"十五五"期間城市更新的投資體量極為龐大。未來五年，我國城市更新至少可以完成投資15萬億元，其中僅地下管網更新就可以拉動投資約5萬億元。

具體量化目標方面，根據《"十五五"規劃綱要》及國常會部署:

? 改造城鎮危舊房約50萬套（間）（以國有土地上C、D級危險住房等為重點）

? 改造老舊小區約11.5萬個

? 改造老舊街區和廠區1500個

? 煥新管網77萬公里

業內測算進一步指出，"十五五"期間城市更新市場總容量約20萬億元，其中老舊小區改造需投資8萬億元以上，城中村及危舊房改造總投資約2.5萬億元，地下管網升級投資約4萬億元，歷史文脈保護投資約2萬億元。

重慶的應對之道

作為全國首批獲得中央財政支持的城市更新行動試點城市，重慶在國家戰略升級的窗口期，已率先構建起一套"政策-實施-機會-創新-民生"五位一體的應對體系。

（一）政策體系：率先構建"1+1+N"地方框架

重慶在城市更新立法與政策上始終走在前列:

2021年6月：《重慶市城市更新管理辦法》出臺，是國內較早針對城市更新進行系統化制度安排的地方文件；

2025年9月30日：《重慶市持續推進城市更新三年行動計劃（2025—2027年）》（渝府辦發[2025]51號）正式印發；

2025年10月28日：2025中國（重慶）城市更新論壇暨資源對接大會上，發布城市更新17條支持措施；

重慶市城市更新條例（征求意見稿）:啟動地方立法進程，為城市更新提供更高位階的制度保障

在此基礎上，重慶"十五五"規劃建議進一步明確"高質量開展城市更新"，提出"穩步推進城中村、危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建"。

（二）實施成效：從十四五十五五的接力

五年來，重慶城市更新工作交出了一份亮眼的實踐答卷:

? 累計實施城市更新項目223個；

? 建設觀音橋商圈片區等15個功能品質提升項目；

? 活化工業遺產、老舊街區超過1200萬㎡（建筑面積）；

? 23項經驗做法在全國推廣；

? 6個項目入選全國城市更新典型案例（如塔坪片區老舊小區改造）；

? 2024年城市更新示范城市績效評價獲評全國A檔。

展望"十五五"，重慶錨定2027年直轄30周年這一關鍵節點，3年內將滾動實施一批總投資額達4000億元的項目，形成可感可及的實踐成果。

（三）九大重點任務體系

根據《重慶市持續推進城市更新三年行動計劃（2025-2027年）》，重慶系統部署了九大重點任務:

? 推動城市片區更新

? 推進城鎮老舊小區、城中村改造

? 加強既有建筑改造利用

? 推進現代社區建設

? 推動城市基礎設施建設提檔升級

? 推動城市"數字更新"

? 實施城市綠色空間更新提質

? 修復城市生態系統

? 強化城市歷史文化保護利用

在空間布局上，重慶將聚焦中心城區一體化，精心打造朝天門-解放碑、江北嘴-觀音橋、彈子石-南濱路、三峽廣場-磁器口四大現代化都市風貌展示區，并堅持"山水、灘涂、建筑、橋梁和燈光一體打造"，整體提升兩江四岸美麗濱江線。

（四）機會清單：從2600億到1200億的雙輪釋放

重慶通過"機會清單"機制，將更新需求與社會資本精準對接:

? 2025年10月：在2025中國（重慶）城市更新論壇上，重慶首次發布"城市更新機會清單"，共計220余個項目、總投資超2600億元，重點推介13個項目（總投資288億元）；

? 2026年2月：在2026重慶城市更新資源對接大會上，發布2026年首批《城市更新機會清單》，共207個項目、總投資近1200億元，覆蓋中心城區40個重點片區，現場簽約超150億元；

? 同步發布《重慶城市更新政策工具箱》，集成41條核心政策；上線"城市更新資源信息平臺"，引入AI賦能，構建"一站式通關攻略"。

（五）制度創新亮點

重慶在制度創新層面的探索，緊扣"十五五"規劃綱要破解行業堵點的方向，并率先形成了一批可推廣的政策工具:

15%建筑面積"增容"獎勵：對包含增加公共服務功能的項目，在空間布局條件允許的前提下，按現狀建筑面積或原批準計容建筑面積15%左右比例給予建筑面積支持；

片區統籌主體：通過遴選、協商、聯合、指定等方式確定片區統籌主體，授權其開展片區體檢、規劃優化、產權歸集、招商引資等工作；

容積率核定優化：市政基礎設施、公共服務設施、老舊住宅成套化改造可不受規劃容積率指標制約；

"一張圖"統籌：全面開展存量資源摸底，形成重慶中心城區存量一張圖，建立市區統一的存量資源分類與編碼規則；

多元化土地供應：支持采取出讓、租賃、先租后讓、作價出資、協議出讓、彈性年期等多元方式， "邊角地""夾心地""插花地"等零星土地可與周邊用地整合開發。

（六）多元協同與民生導向

重慶城市更新最具溫度的一面，在于其多元協同、民生為本的落地實踐:

?社會投資深度參與：兩江新區城市更新投資清單中，社會投資項目占比達58%，社會資本正從"資金輸血方"升級為"可持續更新引擎"；

?PPP模式先行：九龍坡區紅育坡片區老舊小區改造是全國首個PPP模式改造項目，由愿景集團與國企平臺公司渝隆集團混改成立SPV公司統一運營，深度挖掘停車位、智慧商超、立體廣告等"造血點"；

?居民投資撬動：渝中區戴家巷老街城市更新項目中，政府出資改善老舊社區環境，區屬國企征收部分房屋進行改造、引入多元業態，帶動居民自發裝修臨街房屋，撬動居民投資約1億元；

?工業遺產價值再造：沙坪壩區嘉陵灣（原鴿牌線纜廠改造為重慶大學設計創意產業園），新增就業900余人，貢獻稅收超過1.6億元；

?"三師"+"共籌共享"機制：組織規劃師、建筑師、工程師深入社區，搭建居民需求與專業技術的橋梁；通過整合房屋大修基金、住房公積金、居民自有資金和社區公共收益形成"資金池"，讓居民從"旁觀者"變為"參與者"和"受益者"。

展望與啟示

近期，央視《新聞聯播》再度聚焦城市更新，其中重慶"十五五"首批城市更新重點項目--千廝門大橋城市景觀陽臺改造工程成為鏡頭焦點，被作為新階段城市更新轉向"民生改善、文化傳承、生態優化、產業激活多維協同"的典型樣本。

回顧重慶的應對之道，其經驗對全國具有重要的借鑒意義，可以概括為五條主線:

?以"留改拆增"為原則：統籌"留改拆增"、以"留、改"為主，避免大拆大建，讓城市記憶得以延續；

?以片區統籌為路徑：推動更新由小區到街區、片區一體化發展，實現"點線面"結合；

?以政策工具箱為支撐：通過41條核心政策的"菜單式"適配，破解市場主體參與的關鍵障礙；

?以民生改善為底色：建立"三師"參與、居民共籌的公眾參與機制，回應群眾真實需求；

?以多元資本為引擎：通過PPP、混改SPV、機會清單等機制，引導社會資本深度參與。

面向未來，貫徹落實"十五五"規劃綱要，高質量推進城市更新，關鍵要把握三個方向:

第一，加快配套制度落地，讓政策直達市場主體。聚焦土地用途轉換、規劃調整機制等核心制度，提前做好地方性配套實施細則，破解關鍵堵點；

第二，構建可持續運營模式，推動城市更新良性循環。打破"重建設、輕運營"的傳統模式，針對不同類型項目構建差異化的收益平衡機制；

第三，堅持以人民為中心，推動城市更新與社區治理深度融合。以完整社區、互嵌式社區建設為抓手，讓城市真正成為人民群眾高品質生活的空間。

結語：從國家《城市更新"十五五"規劃》的頂層藍圖，到重慶"1+1+N"的地方實踐框架；從15萬億元的龐大投資體量，到一條山城后巷的煙火重生--城市更新的本質，從來不只是空間的物理重塑，更是城市內涵、治理邏輯與人民生活的系統升級。在"頂層設計-地方響應"的良性互動中，一個更宜居、更韌性、更有溫度的現代化人民城市圖景，正在徐徐展開。

上述研究成果有由克而瑞重慶分析師王琳雅，通過人機協作綜合使用克而瑞·決策專家的AI問知、AI文章、行業SKills功能撰寫。

1.本文章內容是由克而瑞重慶分析師王琳雅撰寫。本內容僅供參考，不構成投資建議。

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