投資于人是指國家財(cái)政直接用于個(gè)人的支出，主要包括三大類：一是個(gè)人轉(zhuǎn)移性支出，如低收入群體保障支出、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補(bǔ)助支出、育兒補(bǔ)貼支出等；二是個(gè)人發(fā)展保障支出，如教育支出、衛(wèi)生健康支出等；三是個(gè)人消費(fèi)促進(jìn)支出，如直接發(fā)放給個(gè)人的消費(fèi)券、針對(duì)個(gè)人的消費(fèi)品以舊換新補(bǔ)貼。投資于人是國家財(cái)政公共屬性的突出表現(xiàn)，是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想的主要手段之一。2026年《政府工作報(bào)告》明確指出“更加注重支持提振消費(fèi)、投資于人、保障民生等方面”。顯然，加力投資于人已成為支撐推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)而必須進(jìn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容。然而，必須指出，這一調(diào)整絕非簡單的財(cái)政支出增量流向變化，而是為解決關(guān)鍵問題而采取的意義深遠(yuǎn)的補(bǔ)短板之舉。

圖/中經(jīng)視覺

黨的十八大后，在習(xí)近平總書記提出的共享發(fā)展理念引領(lǐng)下，調(diào)節(jié)居民收入分配、促進(jìn)共同富裕成為國家核心戰(zhàn)略任務(wù)之一，各類制度供給相應(yīng)不斷強(qiáng)化，加大與之相關(guān)的投資于人的財(cái)政支出成為財(cái)政政策的重中之重。過去10多年間，民生保障支出占一般公共預(yù)算支出比重已超過70%，用于個(gè)人收入再分配（如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補(bǔ)助、低收入群體保障、社會(huì)救助）的支出項(xiàng)目金額增長率超過一般公共預(yù)算支出總額增長率。2021年，我國宣布近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧。在歷時(shí)8年的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)過程中，國家財(cái)政投資數(shù)萬億元。其后5年又投資上萬億元鞏固減貧治理成果。“十四五”期間，社會(huì)保障和就業(yè)支出達(dá)19.6萬億元、住房保障支出4萬億元，居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年580元增加到700元，全國農(nóng)村、城市低保標(biāo)準(zhǔn)均提高20%左右，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)且約2000萬家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獲得生活補(bǔ)助，中央財(cái)政安排就業(yè)補(bǔ)助資金3186億元。這些事實(shí)表明國家財(cái)政已構(gòu)建了完整的居民收入分配調(diào)節(jié)政策體系，進(jìn)而兜牢了民生保障底線，通過再分配增加特定群體收入從而使居民收入與經(jīng)濟(jì)增長保持同步。

當(dāng)前我國正處于為實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期。此間，加大力度調(diào)節(jié)居民收入分配是促進(jìn)公平正義、保障人民共享發(fā)展成果并擴(kuò)大消費(fèi)穩(wěn)增長的關(guān)鍵之舉。政府調(diào)節(jié)收入分配的核心是運(yùn)用各種政策手段增加居民收入。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出了制定實(shí)施城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃、推動(dòng)形成橄欖型分配格局的重大部署。這意味著加力調(diào)節(jié)居民收入分配是有的放矢的“加力”，重在有效增加低收入群體收入和穩(wěn)步擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模。財(cái)政政策是宏觀調(diào)控的重要手段。投資于人調(diào)節(jié)居民收入分配是積極的財(cái)政政策更加積極的主要著力點(diǎn)。然而要看到在財(cái)政收入低增長和各類支出需求同步高增長并存的條件下，投資于人調(diào)節(jié)居民收入分配必須精準(zhǔn)施策。精準(zhǔn)施策的要義是立足促進(jìn)人的全面發(fā)展，把財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配支出政策與各類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策融合在一起，從而提高支出質(zhì)效、放大投資于人的乘數(shù)效應(yīng)和邊際效應(yīng)，具體講有如下三個(gè)發(fā)力點(diǎn)。

一是發(fā)力“一老一小”。從2000年起我國就進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)，一方面，老齡人口快速增加，另一方面，人口自然增長率又逐步降為負(fù)數(shù)。目前，我國老齡人口已超過3億，0歲至14歲的人口約2.13億、占人口總數(shù)比重降至不足15.1%。因此，我國的人口政策轉(zhuǎn)型到了積極應(yīng)對(duì)老齡化并鼓勵(lì)生育的軌道上，分步提高老有所養(yǎng)、幼有所育、學(xué)有所教水平。為此，國家財(cái)政要繼續(xù)健全社會(huì)保障體系。2026年，中央財(cái)政安排基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付1.25萬億元，確保各類群體養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，各級(jí)財(cái)政聯(lián)動(dòng)健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元。同時(shí)，加大投入，實(shí)施好育兒補(bǔ)貼制度、深入開展托育服務(wù)補(bǔ)助示范試點(diǎn)、推動(dòng)完善生育保險(xiǎn)制度、推行免費(fèi)學(xué)前教育政策。

二是發(fā)力困難群體收入支持。我國有14億多人口，其中約有1億困難群體（包括低收入群體、殘疾人等）。提高困難群體的生活保障水平事關(guān)實(shí)現(xiàn)公平、正義，更是中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。為此，必須把發(fā)力困難群體收入支持列為投資于人調(diào)節(jié)居民收入分配的重點(diǎn)。目前我國已建立了完整的保障困難群體基本生活的制度體系，正在健全社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)救助制度迭代升級(jí)，分類施策提高困難群體生活保障水平。在這一背景下，國家財(cái)政快速增加對(duì)困難群體的投入。2025年，一般公共預(yù)算支出中的困難群體支出已近萬億元。2026年，我國將繼續(xù)增加相關(guān)投入，單是支持實(shí)施常態(tài)化精準(zhǔn)幫扶中央財(cái)政就將安排1770億元，同時(shí)還要加大低收入人口救助幫扶力度、支持殘疾人事業(yè)發(fā)展。

三是發(fā)力就業(yè)支持。就業(yè)是民生之本。只有增加就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)才能真正促使居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，才能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大中等收入群體的收入分配調(diào)節(jié)目標(biāo)。目前，我國正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整期，一方面，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，也派生出了結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加的實(shí)際情況。近年來，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率已達(dá)5%，城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)突破1000萬人。雖然人口老齡化率在提高，但每年新增就業(yè)人員仍達(dá)數(shù)千萬人，其中，單是高校畢業(yè)生就達(dá)千萬人。應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)前我國正處就業(yè)增長壓力增強(qiáng)期。這客觀要求國家財(cái)政加大就業(yè)支持力度。十四五”時(shí)期，全國累計(jì)安排就業(yè)補(bǔ)助資金超過4700億元，支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策落實(shí)落地。國家財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助支出不斷增長，形成了創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、就業(yè)見習(xí)資助、人力資本素質(zhì)提高等多維度的財(cái)政就業(yè)支持政策體系。2026年，將繼續(xù)加大相關(guān)投入，為深入實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，中央財(cái)政將安排就業(yè)補(bǔ)助資金667億元，各級(jí)財(cái)政要延續(xù)實(shí)施穩(wěn)崗返還等階段性措施，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)困難群體的幫扶，穩(wěn)定和加大對(duì)高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體的就業(yè)支持投入。同時(shí)，還要落實(shí)學(xué)生資助政策，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生應(yīng)助盡助，提升職業(yè)學(xué)校辦學(xué)能力。

（中國財(cái)政科學(xué)研究院原副院長、研究員 白景明）